落戶政策帶來的真正觸動(dòng)不僅在戶口管理這一側(cè)的改革，而且在另一側(cè)的公共服務(wù)、福利和權(quán)益體制的改革

葛道順

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶。如何落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，以及國務(wù)院較早提出的戶籍制度改革的具體方案，是一個(gè)重要課題。

長期以來，戶籍制度捆綁了太多的服務(wù)和福利功能，成為城鄉(xiāng)之間難以逾越的壁壘。據(jù)調(diào)查，與戶籍制度掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、津貼補(bǔ)貼等各個(gè)方面，甚至包括義務(wù)兵退役安置政策和交通事故人身損害賠償?shù)取２粌H如此，一些政策還限制了農(nóng)民對(duì)居住地點(diǎn)和工作的選擇權(quán)，農(nóng)民不得不在低收入職業(yè)和低收入地區(qū)工作，造成了城鄉(xiāng)居民在就業(yè)和創(chuàng)業(yè)方面初始條件的不公平。

從起源上看，戶籍制度并不必然具有這種分割功能。我國第一部戶口登記條例將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”，戶籍只有人口統(tǒng)計(jì)和遷移登記兩項(xiàng)功能，沒有條款規(guī)定不同的戶籍人口享有不同的權(quán)利和待遇。戶籍制度的附加功能，是在后來的城市公共服務(wù)供給制中逐步形成的，比如教育部門要求上學(xué)以戶籍為依托，勞動(dòng)與社會(huì)保障相關(guān)部門要求就業(yè)和社會(huì)保障以戶籍為區(qū)隔，等等，導(dǎo)致戶籍制度走樣變形。

改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，沖擊了原本固化的按戶籍管理模式。在大多數(shù)中小城市，農(nóng)民早已可以自由進(jìn)入工作并居住。市場選擇了農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)民有了合法正當(dāng)?shù)淖∷匀挥袡?quán)在就業(yè)地落戶，但難題是如何保證落戶后同等享受城市的公共服務(wù)、獲得有關(guān)權(quán)利及利益。允許非戶籍人口在就業(yè)地落戶，不是簡單的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題，而是公共服務(wù)側(cè)的改革和供給。所謂公共服務(wù)側(cè)改革，核心是逐步取消各類公共服務(wù)、福利以及相關(guān)權(quán)利與戶籍掛鉤的做法，建立面向全體公民的統(tǒng)一的公共服務(wù)等制度，從而保證新落戶的家庭沒有區(qū)別地享受同等公共服務(wù)。

公共服務(wù)側(cè)改革可以按照小、中、大城市逐步推進(jìn)，不需要承擔(dān)整體即刻轉(zhuǎn)變戶口身份的巨額成本。首先是開放小城鎮(zhèn)和一批中等城市，允許外來務(wù)工者就地自由落戶，同時(shí)進(jìn)行公共服務(wù)壓力測試、改革和強(qiáng)化供給。取得經(jīng)驗(yàn)后，向其他小、中城市有條件鋪開。實(shí)際上，有一些公共服務(wù)已經(jīng)經(jīng)受了這種壓力測試，比如大、中城市的醫(yī)院門診制度早就不區(qū)分戶籍，任何類型的身份證件都可以掛號(hào)并獲得診療服務(wù)。結(jié)合醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革，整個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可以率先完成公共服務(wù)側(cè)的改革。同樣，教育、勞動(dòng)、社會(huì)保障等公共服務(wù)可以各自相機(jī)而動(dòng)，經(jīng)由小、中城市試點(diǎn)推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)供給側(cè)的改革和重組，從而為非戶籍人口在就業(yè)地落戶提供廣泛基礎(chǔ)條件。

落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和具體措施，要以新思路引導(dǎo)新行動(dòng)。落戶政策帶來的真正觸動(dòng)不僅在戶口管理這一側(cè)的改革，而且在另一側(cè)的公共服務(wù)、福利和權(quán)益體制的改革。做好公共服務(wù)側(cè)改革，戶籍制度將回歸其人口登記、統(tǒng)計(jì)的原始職能。而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶的實(shí)現(xiàn)，將極大促進(jìn)各類戶籍人口的社會(huì)流動(dòng)，反過來又將促進(jìn)公共服務(wù)產(chǎn)品的擴(kuò)大化和豐富化，從而為全面建成小康社會(huì)提供“流動(dòng)紅利”。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心研究員）