產(chǎn)權(quán)不清、以權(quán)謀私、監(jiān)管缺失是國資流失的“體制性”病灶

　　國有資產(chǎn)流失問題是一個系統(tǒng)性問題，其涉及的范圍廣，牽扯的層面多。

　　“產(chǎn)權(quán)不清是造成國有資產(chǎn)流失的體制性根源。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水認為，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于共有產(chǎn)權(quán)，涉及每一位社會公眾的利益，但國有資產(chǎn)管理者對資產(chǎn)保值增值卻不負直接責任，社會公眾缺乏相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)。有些國有資產(chǎn)管理者錯誤地認為賺了是國家的，賠了由國家頂著，由此缺乏責任心，造成國有資產(chǎn)嚴重流失。

　　記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前中國的境外國資總量已不少于12萬億元，這些資產(chǎn)基本上沒有被納入審計監(jiān)督。據(jù)報道，僅18家中資銀行業(yè)金融機構(gòu)海外資產(chǎn)便超過7.45萬億元；此外100家大跨國企業(yè)的海外總資產(chǎn)達到5.24萬億元，而這100家企業(yè)中，國企達到84家。由于常態(tài)化的監(jiān)管機制還沒有完全建立，10余萬億元境外國有資產(chǎn)隨時都面臨著被侵蝕的風(fēng)險。專家表示，這既與走出海外所面臨的不同環(huán)境有關(guān)，也與國有企業(yè)自身的經(jīng)營和管理能力密不可分。由于一些國有企業(yè)盲目進行擴張而“饑不擇食”，吞下許多難以下咽又棄之可惜的海外項目，尤其是一些資源類項目。例如中國企業(yè)在澳大利亞大量投資的鐵礦石和煤炭項目，現(xiàn)在經(jīng)營很困難。還有一些央企為了搞形象工程和面子工程，為了走出去而走出去，明知有風(fēng)險仍要倉促上馬。國有企業(yè)內(nèi)耗嚴重，管理層腐敗也會導(dǎo)致巨額海外國有資產(chǎn)流失。

　　莊德水指出，以權(quán)謀私是造成國有資產(chǎn)流失的直接原因。有些國有資產(chǎn)管理者為了謀取私人利益，與政府外不法分子相勾結(jié)，以資產(chǎn)低估等形式來賺取暴利。更有甚者，利用國有資產(chǎn)管理上的漏洞，侵占私吞、隱瞞擠占、截留轉(zhuǎn)移、揮霍浪費國家資產(chǎn)，使大量國有資產(chǎn)最終流入私囊。決策失誤所造成的國有資產(chǎn)流失后果不可忽視。由于企業(yè)內(nèi)部管理制度不健全，投資活動缺乏有效的責任約束機制，股東大會形同虛設(shè)，董事會不能代表出資者利益，監(jiān)事會不能發(fā)揮監(jiān)督作用，加上決策的不民主，常常會導(dǎo)致決策錯誤，以致國有資產(chǎn)流失。

　　國有資產(chǎn)大量流失的事實，反映出監(jiān)督體系的缺陷。“在現(xiàn)實生活中，表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)意圖在具體的踐行過程中被執(zhí)行偏差，各級國資委的監(jiān)管底數(shù)不清，情況不明，審批過程中批的多，監(jiān)管的少，在與各地審計部門聯(lián)合執(zhí)行審計監(jiān)督過程中聯(lián)動不夠。”李艷菲認為，部分企業(yè)高管對企業(yè)的改制和財產(chǎn)財務(wù)狀況惡意隱瞞，攪渾企業(yè)資產(chǎn)的水，對國有資產(chǎn)信息人不公開或不及時公開，甚至故意散布流言蜚語，造成未來投資風(fēng)險加大、發(fā)展不明朗的假象，從而貶低國有資產(chǎn)現(xiàn)有價值和預(yù)期價值，減少競爭對手，形成侵吞壁壘。

　　分析以往國有資產(chǎn)流失的案例可以發(fā)現(xiàn)，在國企改制中，部分企業(yè)高管侵吞國資的主要實施措施是團隊策劃、“鏈條式”打造和“炮制包裝”。李艷菲打比方說，具體的處置就如生豬屠宰鏈：官員認為國有資產(chǎn)這頭“生豬”得病需盡快賣掉，因此“趕豬進圈”，并頒發(fā)“屠宰證”；國企高管也炒作“生豬”得病、“豬肉”問題嚴重，找內(nèi)定商人議價“屠宰”；商人低價“買豬”，“屠宰分割”后包裝上市；最后大眾只看到包裝好的“豬肉”卻見不到整只“豬”，也不知道“豬肉”出處，國有資產(chǎn)流失得無影無蹤。

　　“國有資產(chǎn)被分解和洗脫干凈之后，再換上合法的私人外衣。”李艷菲指出，國有資產(chǎn)處置的相關(guān)法律制度建設(shè)滯后，加之法制機構(gòu)很少向社會民眾宣傳這方面的知識，大眾被包裹在謊言里，根本不知道從何監(jiān)管。

　　有權(quán)必有責、權(quán)責必對稱 用責任約束管理者的“任性”

　　阻塞國有資產(chǎn)流失的漏洞，必須堅持市場經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向，尊重國有資產(chǎn)運行規(guī)律，強化制度建設(shè)和監(jiān)督管理，形成健全完善的國有資產(chǎn)監(jiān)管體系。受訪專家認為，要構(gòu)建國有資產(chǎn)法律體系，加強立法，建立起既符合國際慣例又適應(yīng)我國具體國情的國有資產(chǎn)管理、保護、司法追償法律機制；在司法方面，要依法嚴懲侵害國有資產(chǎn)的腐敗行為，形成不敢腐的威懾力。

　　“有權(quán)必有責，權(quán)責必對稱，要強化管理責任機制，對于造成國有資產(chǎn)流失的管理者要依法依規(guī)進行問責，用責任約束管理者任性的決策權(quán)力，消除管理者的惰性心理。并且，要劃分各部門的權(quán)能，明確各部門的職責，做到責任到位，責任到人。”莊德水表示。

　　制度建設(shè)須有的放矢，而不僅僅是亡羊補牢。“丟羊可能并不只是狼所為，因此只堵住漏洞這一條措施是不夠的。必須針對不同的原因，制定不同的措施。”李艷菲表示，很多制度不能阻止“羊”繼續(xù)丟失，就是因為只考慮了一個面上的堵漏，而沒有深挖根源，區(qū)別對待。

　　李艷菲認為，預(yù)防國有資產(chǎn)流失必須重點做好五項工作。一是健全國有資產(chǎn)管理登記工作，要把國有資產(chǎn)的管理登記工作貫穿領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、任后重要的責任機制中，確保守土有責。要把“領(lǐng)導(dǎo)干部守好國有資產(chǎn)，發(fā)揮國有資產(chǎn)最大利益、效益惠及全體國民就是政績”這一要求作為重要考核原則。任何一級領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后都要有國有資產(chǎn)的交接手續(xù)，并且利用互聯(lián)網(wǎng)進行公示。任職前接收的國有資產(chǎn)數(shù)量和狀況、任期內(nèi)國有資產(chǎn)新增和減少的情況以及原因要做書面說明并在互聯(lián)網(wǎng)上公開，離任時要進行認真審計。對造成國有資產(chǎn)流失的干部要加以追責和不予提拔任用。二是將國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作貫穿時下紀檢監(jiān)察機關(guān)“三轉(zhuǎn)”的全過程。進駐紀檢組要把監(jiān)管國有資產(chǎn)作為重點執(zhí)紀監(jiān)督的依據(jù)，加強與國資委的聯(lián)動，國資委要主動提交國有資產(chǎn)情況給紀檢監(jiān)察機關(guān)備案備查。三是各級黨委政府要強化各地國資委的責任意識，加強工作能力的培訓(xùn)，盡快組建國有資產(chǎn)普查隊伍、聯(lián)動執(zhí)法隊伍，對國有資產(chǎn)進行嚴格的清查和登記評估，建立備案庫。四是加緊制定處置國有資產(chǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，健全各地公共資源交易平臺，加大處置監(jiān)管過程的透明化。國有資產(chǎn)的數(shù)量和處置渠道要通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電視等向大眾公布。五是鼓勵員工加大舉報監(jiān)督力度，提升職工反腐素養(yǎng)。只有全社會全方位對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督，多種方式靈活運用，把國有資產(chǎn)放進制度的籠子里，嚴加看管，才能杜絕覬覦之手。

　　國企改革是全面深化改革的重頭戲，也是最難啃的硬骨頭。《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》和《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》的頒布實施，為國有企業(yè)深化改革奠定了制度基礎(chǔ)。莊德水認為，下一步，國有企業(yè)改革將堅持黨管企業(yè)的政治要求，重視兩個力量的發(fā)揮。一個力量是領(lǐng)導(dǎo)力量，堅持黨的建設(shè)與國有企業(yè)改革同步謀劃、黨的組織及工作機構(gòu)同步設(shè)置，明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來。另一個力量是倒逼力量，重視堅持問題導(dǎo)向，立足機制制度創(chuàng)新，著力建設(shè)全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。重點監(jiān)督權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集等重點部門、重點崗位和重點決策環(huán)節(jié)。與此相適應(yīng)，強化國有企業(yè)內(nèi)部專門紀檢監(jiān)察機關(guān)的建設(shè)，提升國家企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督制約能力，用反腐倒逼國有企業(yè)改革。

　　“這樣的制度安排，將有效地堵塞國家資產(chǎn)流失的漏洞，避免產(chǎn)生監(jiān)管失靈和無人負責的現(xiàn)象，讓國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層把自己‘擺進去’，把政治要求和規(guī)范責任挺在企業(yè)經(jīng)營管理的前面。”莊德水表示。