國有林區(qū)改革指導意見

　　保護森林和生態(tài)是建設生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護制度是首要任務。國有林區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎設施，在經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為國家經(jīng)濟建設作出了重大貢獻。但長期以來，國有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴重制約了生態(tài)安全保障能力。為積極探索國有林區(qū)改革路徑，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，進一步增強國有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力，現(xiàn)提出如下意見。

　　一、 國有林區(qū)改革的總體要求

　?。ㄒ唬┲笇枷?。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入實施以生態(tài)建設為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設國家木材戰(zhàn)略儲備基地為導向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關系為主線，積極推進政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護方式，完善支持政策體系，建立有利于保護和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，促進林區(qū)森林資源逐步恢復和穩(wěn)定增長，推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復和建設為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務為主，為建設生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

　?。ǘ┗驹瓌t

　　——堅持生態(tài)為本、保護優(yōu)先。尊重自然規(guī)律，實行山水林田湖統(tǒng)籌治理，重點保護好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升、生態(tài)功能持續(xù)增強。

　　——注重民生改善、維護穩(wěn)定。改善國有林區(qū)基礎設施狀況，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進就業(yè)增收，保障職工基本生活，維護林區(qū)社會和諧穩(wěn)定。

　　——促進政企政事分開、各負其責。厘清政府與森工企業(yè)的職能定位，剝離森工企業(yè)的社會管理和辦社會職能，加快林區(qū)所辦企業(yè)改制改革，實現(xiàn)政府、企業(yè)和社會各司其職、各負其責。

　　——強化統(tǒng)一規(guī)劃、融合發(fā)展。破除林區(qū)條塊分割的管理模式，將林區(qū)納入所在地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，推動林區(qū)社會融入地方、經(jīng)濟融入市場。

　　——堅持分類指導、分步實施。充分考慮國有林區(qū)不同情況，中央予以分類指導，各地分別制定實施方案，科學合理確定改革模式，不搞一刀切，循序漸進，走出一條具有中國特色的國有林區(qū)改革發(fā)展道路。

　?。ㄈ┛傮w目標。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關系，實現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會管理和公共服務職能得到進一步強化，森林資源管護和監(jiān)管體系更加完善，林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，職工基本生活得到有效保障；區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點國有林區(qū)森林面積增加550萬畝左右，森林蓄積量增長4億立方米以上，森林碳匯和應對氣候變化能力有效增強，森林資源質(zhì)量和生態(tài)保障能力全面提升。

　　二、 國有林區(qū)改革的主要任務

　　（一）區(qū)分不同情況有序停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復和增長。明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，將提供生態(tài)服務、維護生態(tài)安全確定為國有林區(qū)的基本職能，作為制定國有林區(qū)改革發(fā)展各項政策措施的基本出發(fā)點。研究提出加強國有林區(qū)天然林保護的實施方案。穩(wěn)步推進黑龍江重點國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點，跟蹤政策實施效果，及時總結(jié)經(jīng)驗。在試點基礎上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，全面提升森林質(zhì)量，加快森林資源培育與恢復。

　　（二）因地制宜逐步推進國有林區(qū)政企分開。在地方政府職能健全、財力較強的地區(qū)，一步到位實行政企分開，全部剝離企業(yè)的社會管理和公共服務職能，交由地方政府承擔，人員交由地方統(tǒng)一管理，經(jīng)費納入地方財政預算；在條件不具備的地區(qū)，先行在內(nèi)部實行政企分開，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當?shù)卣?/p>

　?。ㄈ┲鸩叫纬删喐咝У膰猩仲Y源管理機構(gòu)。適應國有林區(qū)全面停止或逐步減少天然林商業(yè)性采伐和發(fā)揮生態(tài)服務主導功能的新要求，按照“機構(gòu)只減不增、人員只出不進、社會和諧穩(wěn)定”的原則，分類制定森工企業(yè)改制和改革方案，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)，依法負責森林、濕地、自然保護區(qū)和野生動植物資源的保護管理及森林防火、有害生物防治等工作。逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠的林場所。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新森林資源管護機制。根據(jù)森林分布特點，針對不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié)，采取行之有效的管護模式，實行遠山設卡、近山管護，加強高新技術手段和現(xiàn)代交通工具的裝備應用，降低勞動強度，提高管護效率，確保管護效果。鼓勵社會公益組織和志愿者參與公益林管護，提高全社會生態(tài)保護意識。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護、撫育、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設任務，凡能通過購買服務方式實現(xiàn)的要面向社會購買。除自然保護區(qū)外，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護的職工從事林特產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營，增加職工收入。積極推動各類社會資本參與林區(qū)企業(yè)改制，提高林區(qū)發(fā)展活力。

　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權制度，建立健全林地保護制度、森林保護制度、森林經(jīng)營制度、濕地保護制度、自然保護區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。重點國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權歸國家所有即全民所有，國務院林業(yè)行政主管部門代表國家行使所有權、履行出資人職責，負責管理重點國有林區(qū)的國有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權變動的審批。研究制定重點國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施。進一步強化國務院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機構(gòu)設置，加強對重點國有林區(qū)森林資源保護管理的監(jiān)督。建立健全以生態(tài)服務功能為核心，以林地保有量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、護林防火、有害生物防治等為主要指標的林區(qū)績效管理和考核機制，實行森林資源離任審計?？茖W編制長期森林經(jīng)營方案，作為國有森林資源保護發(fā)展的主要遵循和考核國有森林資源管理績效的依據(jù)。探索建立國家公園。

　　（六）強化地方政府保護森林、改善民生的責任。地方各級政府對行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和森林資源保護負總責。要將林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃及投資計劃。切實落實地方政府林區(qū)社會管理和公共服務的職能。國有林區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積量的變化納入地方政府目標責任考核約束性指標。林地保有量、征占用林地定額納入地方政府目標責任考核內(nèi)容。省級政府對組織實施天然林保護工程、全面停止天然林商業(yè)性采伐負全責，實行目標、任務、資金、責任“四到省”。地方各級政府負責統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導本行政區(qū)域的森林防火工作并實行行政首長負責制。

　　（七）妥善安置國有林區(qū)富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢，通過開發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、境外采伐、林產(chǎn)品加工、對外合作等，創(chuàng)造就業(yè)崗位。中央財政繼續(xù)加大對森林管護、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國家有關規(guī)定統(tǒng)籌解決社會保險補貼，對跨行政區(qū)域的國有林業(yè)單位，由所在的市級或省級政府統(tǒng)籌解決。

　　三、 完善國有林區(qū)改革的政策支持體系

　?。ㄒ唬┘訌妼辛謪^(qū)的財政支持。國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后，中央財政通過適當增加天保工程財政資金予以支持。結(jié)合當?shù)厝司杖胨剑m當調(diào)整天保工程森林管護費和社會保險補助費的財政補助標準。加大中央財政的森林保險支持力度，提高國有林區(qū)森林資源抵御自然災害的能力。加大對林區(qū)基本公共服務的政策支持力度，促進林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務均等化。

　?。ǘ┘訌妼辛謪^(qū)的金融支持。根據(jù)債務形成原因和種類，分類化解森工企業(yè)金融機構(gòu)債務。對于正常類金融債務，到期后應當依法予以償還。對于確需中央支持化解的不良類金融債務，由中國銀監(jiān)會、財政部、國家林業(yè)局等有關部門在聽取金融機構(gòu)意見、充分調(diào)研的基礎上，研究制定切實可行、有針對性的政策，報國務院批準后實施。嚴格審核不良債務，防止借改革逃廢金融機構(gòu)債務。開發(fā)適合國有林區(qū)特點的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對國有林區(qū)職工的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔保方式，完善林業(yè)貸款中央財政貼息政策。

　?。ㄈ┘訌妵辛謪^(qū)基礎設施建設。林區(qū)基礎設施建設要體現(xiàn)生態(tài)建設需要，不能簡單模仿城市建設、建造繁華都市。各級政府要將國有林區(qū)電網(wǎng)、飲水安全、管護站點用房等基礎設施建設納入同級政府建設規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將國有林區(qū)道路按屬性納入相關公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級，加強森林防火和有害生物防治。國家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對國有林區(qū)基礎設施建設的支持力度。

　?。ㄋ模┘涌焐钌竭h山林區(qū)職工搬遷。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設納入地方城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，結(jié)合林區(qū)改革和林場撤并整合，積極推進深山遠山職工搬遷。充分考慮職工生產(chǎn)生活需求，尊重職工意愿，合理布局職工搬遷安置地點。繼續(xù)結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造，進一步加大中央支持力度，同時在安排保障性安居工程配套基礎設施建設投資時給予傾斜。林場撤并搬遷安置區(qū)配套基礎設施和公共服務設施建設等參照執(zhí)行獨立工礦區(qū)改造搬遷政策。切實落實省級政府對本地棚戶區(qū)改造工作負總責的要求，相關省級政府及森工企業(yè)也要相應加大補助力度。對符合條件的困難職工，當?shù)卣e極研究結(jié)合公共租賃住房等政策，解決其住房困難問題。拓寬深山遠山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度。切實落實棚戶區(qū)改造住房稅費減免優(yōu)惠政策。

　　（五）積極推進國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。推進大小興安嶺、長白山林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。進一步收縮木材采運業(yè)，嚴格限制礦業(yè)開采。鼓勵培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹種和大徑級用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟林、森林旅游、野生動植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林區(qū)職工群眾收入。利用地緣優(yōu)勢發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對外貿(mào)易，建設以口岸進口原料為依托、以精深加工為重點、以國內(nèi)和國際市場為導向的林產(chǎn)品加工集群。支持國有優(yōu)強企業(yè)參與國有林區(qū)企業(yè)的改革重組，推進國有林區(qū)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。選擇條件成熟的地區(qū)開展經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點，支持試點地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

　　四、 加強組織領導，全面落實各項任務

　?。ㄒ唬┘訌妼Ω母锏慕M織領導。有關部門要明確責任，密切配合，按照本意見要求制定和完善社會保障、化解債務、職工住房等一系列支持政策。國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局要加強組織協(xié)調(diào)和分類指導，抓好督促落實。各有關?。ㄗ灾螀^(qū)）要對本地區(qū)國有林區(qū)改革負總責，結(jié)合本地實際制定具體實施方案，細化工作措施和要求，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問題，落實好各項改革任務。

　　（二）注重試點先行、有序推進。要充分考慮改革的復雜性和艱巨性，積極探索，穩(wěn)妥推進改革。各有關?。ㄗ灾螀^(qū)）可以按照本意見精神，選擇部分工作基礎條件較好的國有林業(yè)局先行試點，積累改革經(jīng)驗，再逐步推廣。

　?。ㄈ﹪栏褚婪ㄒ酪?guī)推進改革。要強化各級政府生態(tài)保護責任，加強森林資源監(jiān)管，加強對森林資源保護績效的考核，嚴格杜絕濫占林地、無序建設、亂砍濫伐、破壞森林資源的現(xiàn)象。要認真執(zhí)行國有資產(chǎn)管理有關規(guī)定，嚴格紀律要求，防止國有資產(chǎn)流失。要依法保障林區(qū)職工群眾的合法權益，維護林區(qū)和諧穩(wěn)定。

　　《 人民日報 》（ 2015年03月18日 01 版）