讓市場發(fā)揮決定性作用

　　京津冀協(xié)同發(fā)展存在哪些問題？動力何在？參與研討會的專家普遍認為，最主要的問題是存在一些思維誤區(qū)，該地區(qū)要協(xié)同發(fā)展，離不開政府推動并創(chuàng)造必要的條件，但關(guān)鍵還是要靠市場。只有打破行政分割，讓市場在區(qū)域資源要素配置中發(fā)揮決定性作用，這一重大國家戰(zhàn)略才能真正取得成效。

　　“一畝三分地”誤區(qū)

　　“在現(xiàn)在的區(qū)域經(jīng)濟版圖中，京津冀地區(qū)的重要性有所下降。”中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀說，改革開放之前，我國有三大經(jīng)濟重心，一個是以上海為中心的長三角地區(qū)，一個是京津冀地區(qū)，還有一個是遼中南地區(qū)。改革開放后，珠三角地區(qū)快速崛起，長三角地區(qū)強勢發(fā)力，京津冀作為一個整體發(fā)展不盡如人意。

　　陳耀認為京津冀發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是2004年以前，北京和天津為誰是京津冀的龍頭、誰是經(jīng)濟中心而爭論不休；2004年以后進入第二階段，這個時期明確把天津定位為北方經(jīng)濟中心，尤其是濱海新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略后，天津的發(fā)展非?？欤坏谌A段是從今年開始，在國家的大力推動下，京津冀一體化進入到一個實質(zhì)性的行動階段。

　　“我理解一體化就是要素自由流動，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)同城化，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟社會融合。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河說，我們現(xiàn)在離這個目標還很遠。“京津冀三地之間缺乏協(xié)調(diào)機制，每個地方都是‘一畝三分地’思維，自己搞自己的，三地之間的要素資源配置關(guān)聯(lián)度不高。”

　　專家們表示，相較于我國另外兩大經(jīng)濟中心——長三角和珠三角，京津冀地方的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做得不是很好。

　　國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌說，珠三角在一個省內(nèi)，協(xié)調(diào)難度相對較??；長三角雖然涉及三個省級行政區(qū)，但上海是龍頭，在政治上和經(jīng)濟上都有巨大的牽引作用，也容易協(xié)調(diào)；京津冀地區(qū)則不同，有京津雙核，很多時候想?yún)f(xié)調(diào)也協(xié)調(diào)不起來。

　　正是由于這些原因，京津冀三地在功能定位和產(chǎn)業(yè)布局等方面存在諸多交叉和重疊，長期難以解決。國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員王輝說，從2003年以來，京津冀協(xié)同發(fā)展的問題不僅沒有得到緩解，而且還有所退化。

　　“根據(jù)我們所做的研究，2003年時京津冀產(chǎn)業(yè)重構(gòu)主要是京津之間的問題，這兩大城市之間的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)程度比較高，與河北之間產(chǎn)業(yè)的差異性相對較大?，F(xiàn)在京津產(chǎn)業(yè)之間重構(gòu)程度在降低，但天津和河北之間的產(chǎn)業(yè)雷同在增加。”王輝說。

　　政府做什么

　　目前，京津冀協(xié)同發(fā)展的焦點問題是首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，與會專家和地方官員對此也十分關(guān)注。張占斌說，按照北京市的新定位——政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，很多產(chǎn)業(yè)不符合這個定位，應(yīng)該轉(zhuǎn)移出去，配置到其他地方。

　　“北京希望轉(zhuǎn)移出去一些產(chǎn)業(yè)，河北也希望承接一些產(chǎn)業(yè)，但雙方在認識上還是有差距。”河北省涿州市發(fā)改局局長徐亞東說，北京轉(zhuǎn)移出來的可能大部分是高耗能、高污染企業(yè)，而河北希望承接一些更好的資源。

　　不過北京也有北京的難處。北京市社科院副院長趙弘說，北京的資源實際上很大一部分是中央資源，包括中央單位、國務(wù)院單位、中央軍委單位，還有大醫(yī)院、大學、大企業(yè)、科研機構(gòu)等等，背后都是中央部委，作為地方政府，北京要調(diào)控這些資源也是很困難的。

　　“我認為，在國家層面應(yīng)該有一個宏觀上的規(guī)劃，明確河北哪些區(qū)域承接哪些功能、哪些產(chǎn)業(yè)，否則各縣市都在到處亂跑亂撞，可能會形成無序競爭，帶來嚴重內(nèi)耗。”徐亞東說。

　　專家們也表示，政府在京津冀協(xié)同發(fā)展上確實需要發(fā)揮更好的作用，主要包括明確不同地區(qū)的功能定位、做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、推進區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施銜接、提供更為均衡的公共服務(wù)、共同治理環(huán)境等。

　　趙弘說，京津冀協(xié)同發(fā)展必須要加快推進三地的硬條件和軟條件對接。“硬條件就是基礎(chǔ)設(shè)施，包括北京與周邊城市的城際鐵路等；軟條件就是制度，包括高考制度、養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度等等，要消除這些阻礙區(qū)域一體化的制度瓶頸，完善公共服務(wù)。”

　　王輝認為，理想的城市群，資源配置應(yīng)該像西式婚禮上香檳塔的模式，香檳倒在最上面的杯子，滿了之后在自然力的作用下溢出到下一層的杯子，直到每個杯子都是滿的。資源配置也應(yīng)該是這樣，市場機制會讓它流向最合理的地方。在京津冀地區(qū)還很難達到這種狀態(tài)，誰的嗓門大、誰的行政地位高，就可以在資源配置中發(fā)揮更大的作用。

　　因此，政府除了要做好規(guī)劃和制度的銜接之外，自身也需要改革。“京津冀協(xié)同發(fā)展這么多年沒有實際的突破，關(guān)鍵就在于體制機制深層次的原因。”王輝說，只有在全面深化改革背景下，切實轉(zhuǎn)變政府職能，才能真正實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

　　關(guān)鍵在市場

　　參與研討的專家們普遍認為，京津冀協(xié)同發(fā)展不盡如人意的關(guān)鍵，是這一地區(qū)的行政力量過于強大。“制約京津冀發(fā)展的癥結(jié)應(yīng)該說大家已經(jīng)有比較明確的共識，就是政府的力量超強，市場作用相比長三角和珠三角有明顯的不足。”王輝說。

　　相關(guān)數(shù)據(jù)也可以印證這一點。2013年，北京的全社會固定資產(chǎn)投資中民間投資占比是34%，天津是50%，河北是78%；再看長三角和珠三角，不僅有較多的外商投資，民間投資的占比也很高，江蘇是68%，浙江是61%，廣東是56%。這說明，京津冀地區(qū)尤其是北京、天津兩市，政府和國企投資明顯偏高，行政力量在當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展中舉足輕重。

　　其結(jié)果就是行政區(qū)經(jīng)濟帶來的市場割裂。河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心常務(wù)副主任張貴說，京津冀協(xié)同發(fā)展最大的瓶頸是沒有構(gòu)建起一個富有活力的、統(tǒng)一的區(qū)域市場。表現(xiàn)為生產(chǎn)要素不能自由流動和迅速集結(jié)，生產(chǎn)活動不能對接協(xié)作，更不能互補互助。

　　“這個地方國有企業(yè)占比比較大，民營資本比較少；特大企業(yè)比較多，中小微企業(yè)比較少；沒有建立一個統(tǒng)一的區(qū)域性的市場游戲規(guī)則。”張貴說，一定要引導民營經(jīng)濟發(fā)展，增加市場活力，這是統(tǒng)一市場的基礎(chǔ)和最大動力。

　　趙弘表示，今天的協(xié)同發(fā)展一定要考慮一個背景，就是市場經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟時代，我們可以靠行政命令讓企業(yè)和事業(yè)單位搬遷，但現(xiàn)在必須要考慮它的可行性、代價、成本甚至后果。

　　專家們認為，實際上只要做好基礎(chǔ)設(shè)施對接、公共服務(wù)對接、各種制度對接，市場完全可以實現(xiàn)資源流動，在促進京津冀協(xié)同發(fā)展上發(fā)揮決定性作用。

　　新華社天津分社副總編輯張濤說，隨著京津城際鐵路的開通，兩個城市之間的聯(lián)系越來越緊。比如天津的很多旅游景點，90%以上都是京字頭的大巴；去年天津吸引的內(nèi)資中來自北京的占了30%，口岸進出口貨物中來自北京的超過了20%。“所以，只要把基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化先做好，功能的疏解和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移依靠市場力量就可以實現(xiàn)。”(記者 高遠至 齊雷杰)

　　向制度創(chuàng)新要動力

　　京津冀協(xié)同發(fā)展提出多年，但進展緩慢，合作僅限于“零星”。此次在國家的大力推動下，京津冀協(xié)同發(fā)展被提升為重大國家戰(zhàn)略，面臨前所未有的機遇。但在繁榮與貧困并存、發(fā)展與污染同在的情況下，該地區(qū)要攜手共進仍需破除重重障礙。研討會上，專家們一致認為，相關(guān)體制機制建設(shè)是京津冀協(xié)同發(fā)展的根本動力，他們也為此提出了許多具體建議。

　　頂層協(xié)調(diào) 改革推進

　　“今年是全面深化改革元年，破解京津冀三地協(xié)同發(fā)展難題，必須用改革的辦法。”國家行政學院經(jīng)濟學教研部主任張占斌表示，京津冀地區(qū)有兩市一省，北京還涉及各個部委，有了高規(guī)格的協(xié)調(diào)機構(gòu)，許多問題才可能得到解決，否則很難邁開步子，再美好的設(shè)想也會原地踏步。

　　中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員陳耀也認為，當前最關(guān)鍵的是要建立協(xié)調(diào)機制。“從現(xiàn)在的實際情況來看，必須要有一個上級權(quán)威部門牽頭的協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有這樣一個機構(gòu)，誰的聲音大就聽誰的，那還是突破不了以前面臨的那些難題。”

　　專家們普遍表示，京津冀地區(qū)面臨的一個主要問題就是行政力量強大造成地區(qū)經(jīng)濟分割嚴重，解鈴還需系鈴人，現(xiàn)在需要更高一層的行政力量來打破這種格局，從而讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

　　“我設(shè)想，國務(wù)院可不可以搞一個區(qū)域政策委員會，其作用包括制訂規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域政策、發(fā)起共同基金等，它是一個議事性機構(gòu)，而不是職能部門。如果在國務(wù)院層面有這樣一個機構(gòu)，那對協(xié)調(diào)三地政府的工作將會十分有利。”陳耀說。

　　國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副院長馬曉河則更關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)作。他說，能不能成立一個專門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的機構(gòu)，三地每年按各自GDP的一定比例拿出一部分錢，交給這個機構(gòu)，用于跨地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，共建共贏。

　　“跨了好幾個省的大巴黎區(qū)就有這樣一個機構(gòu)，它掌握一定資金，對各個省區(qū)之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施進行統(tǒng)一建設(shè)，效果很好。”馬曉河說，我們可以學習一些國家在這方面的成功經(jīng)驗。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員王輝認同需要政府協(xié)調(diào)機構(gòu)，不過他同時認為，僅靠政府協(xié)調(diào)機構(gòu)是不夠的，還要發(fā)揮專家、公眾的作用，調(diào)動不同層面在公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境治理等方面積極性。“如果認為京津冀協(xié)同發(fā)展只是政府的事，那還是不能走出死胡同。”

　　另外，專家們還建議，必須對地方的考核評價機制、財稅體制等進行改革，“否則，屁股決定腦袋，大家還是要爭著上項目，這樣協(xié)同發(fā)展將難有實質(zhì)性成果。”河北工業(yè)大學京津冀發(fā)展研究中心常務(wù)副主任張貴說。

　　優(yōu)化分工 利益共享

　　面對霧霾頻發(fā)和發(fā)展困境，“同呼吸、共命運”的高發(fā)展關(guān)聯(lián)度已成京津冀共識。但涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和優(yōu)化布局時，三地又“各懷私心”。

　　曾參與京津冀相關(guān)規(guī)劃調(diào)研工作的南開大學濱海開發(fā)研究院副院長劉剛認為，京津冀要在區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下對各自的發(fā)展目標進行調(diào)整，形成共識，共同確立具體可行的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展“負面清單”，實現(xiàn)分工合作、錯位發(fā)展。

　　不過，這樣的理想方案落實起來可能會面臨一些困難。張占斌說，北京的許多企業(yè)、許多單位確實應(yīng)該搬遷，但是話好說，真正讓誰搬的時候就沒那么容易。“一個比較可行的辦法是，先控制增量，新的產(chǎn)業(yè)布局一定要符合協(xié)同發(fā)展的要求，然后逐漸地消化存量。”

　　消化存量也應(yīng)建立一個利益共享機制進行激勵。“比如能不能建立地方與地方之間的分稅機制?，F(xiàn)在中央和地方之間有分稅機制，但地方之間沒有，導致一個企業(yè)轉(zhuǎn)走了，當?shù)氐呢敹愂杖刖腿珱]了，這肯定會帶來阻力。”王輝說。

　　北京市社科院副院長趙弘則建議，可以設(shè)立京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導基金。“對功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)給予一定的利益補償，比如搬遷出去的企業(yè)可獲得適當?shù)呢敹惙颠€和獎勵，員工可獲得一定的補償?shù)取?rdquo;趙弘說，現(xiàn)在是市場經(jīng)濟，政策目標需要靠利益推動而不是行政命令來實現(xiàn)。

　　此外，合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等空間節(jié)點，也是地區(qū)之間實現(xiàn)利益共享的一條重要途徑。張貴建議，可沿原來的京津塘高速公路，布局系列科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，形成京津科技新干線，使其成為京津冀三地協(xié)同發(fā)展的空間載體。

　　正在建設(shè)的北京新機場也是一個重要的空間節(jié)點。陳耀介紹，新機場的直接投資達七八百億元，帶動投資更多，其范圍也跨越了北京與河北，現(xiàn)在河北方面已經(jīng)圍繞機場開始布局臨空經(jīng)濟。

　　“臨空新經(jīng)濟區(qū)不能是北京自己建設(shè)，應(yīng)該跟河北一起，共同進行臨空經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃。”陳耀說，我們認為這個臨空經(jīng)濟區(qū)在河北的面積可以大一些，它應(yīng)該成為京津冀地區(qū)非常重要的一個增長極和推動京津冀協(xié)同發(fā)展的共同抓手。

　　縮小落差 共享資源

　　京津冀公共服務(wù)水平的巨大落差，是京津冀協(xié)同發(fā)展的一大障礙。參加研討的專家指出，很大程度上是由于這個原因，北京要轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、外遷人口困難重重，沒有北京市民愿意放棄自己的戶籍，成為河北某個城市的居民。

　　“北京教育、醫(yī)療等條件好，河北、天津與之相比落差較大。不把這個問題解決好，我肯定不愿到河北去。”在北京一家企業(yè)上班的張女士直截了當?shù)卣f。

　　半月談記者在采訪中還了解到，隨著數(shù)十萬北京人口到河北燕郊居住，當?shù)亟逃媾R巨大壓力。每年適齡小學生增長2000多人，學校里幾乎每間教室都擠得滿滿當當，甚至連下課上廁所都得舉手示意老師，一個個排隊有序進出，以防發(fā)生擁擠。

　　對于京津冀三地“居戶分離”的人來說，現(xiàn)實中面臨的問題遠遠不止教育。一些居住在河北的北京市民告訴記者，由于醫(yī)保關(guān)系在北京，所以盡管當?shù)蒯t(yī)院方便，但也不得不選擇到北京看病，否則很難報銷。

　　馬曉河說，三地要構(gòu)建一體化、同城化的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。“當人們在保定住和在北京住生活質(zhì)量一樣的時候，人口才不會向北京過度聚集。在歐洲，一些大城市周邊的小城鎮(zhèn)生活舒適度更高，人口分散，就是因為保障了公共服務(wù)的均等化。”

　　“優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的存量轉(zhuǎn)移難度較大，可在增量上做文章。”張貴認為，應(yīng)推動北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的新增部分落戶周邊地區(qū)，以多種方式向周邊輻射和延伸，同時北京周邊地區(qū)自身也要加大醫(yī)療、教育的投入，通過自身努力不斷縮小與北京的差距。

　　張占斌說，優(yōu)化公共資源的配置總體需要較長時間，但有一些領(lǐng)域，比如交通、通訊的互通互聯(lián)可以先做起來。“北京、天津到唐山、張家口、承德、保定、石家莊等城市的城際列車可以加快開通，這樣既有利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，也有利于資源在三地之間的流動和共享。”(記者 劉元旭)