【閱讀提示】城市管理綜合行政執(zhí)法改革十多年來，取得了顯著成效，但同時也存在著一些問題，有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，繼續(xù)把城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革向前推進(jìn)。專題組通過總結(jié)各地的成功經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題及原因，提出建議：提高立法層次；完善執(zhí)法體制；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)；解放思想，擴(kuò)大公眾參與，創(chuàng)新執(zhí)法模式。

　　全國政協(xié)社會和法制委員會成立了以陳冀平副主任為組長的專題組。2013年6月，專題組召開座談會，聽取了有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志的情況介紹，并與部分專家學(xué)者進(jìn)行了交流，2013年7月，專題組赴上海市、江蘇省南京市兩地進(jìn)行了調(diào)研，深入基層考察，充分聽取意見建議。

    城市管理綜合行政執(zhí)法體制改革工作情況及存在的突出問題

　　上海、南京兩地結(jié)合本地實(shí)際，不斷完善城市管理綜合行政執(zhí)法體制，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，著力解決深層次矛盾，努力提升城市管理水平。

　　兩地都把立法放在十分重要的位置。上海市早在2000年就出臺了《上海市城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，并于2012年根據(jù)新的形勢和問題制定《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，在理順體制、規(guī)范行為、提高效能、完善監(jiān)管等方面作出了具體而明確的規(guī)定。南京市經(jīng)過近兩年時間深入細(xì)致的調(diào)研，于2012年出臺《南京市城市治理?xiàng)l例》，以城市治理作為立法理念，把理順和轉(zhuǎn)變政府職能作為立法的切入點(diǎn)、著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，為部門之間的職權(quán)沖突設(shè)置了科學(xué)化、法治化的解決渠道，進(jìn)一步明確了城管綜合行政執(zhí)法涵蓋的內(nèi)容，規(guī)范了執(zhí)法行為，構(gòu)建了綜合行政執(zhí)法體制。

　　兩地在認(rèn)真開展執(zhí)法人員培訓(xùn)的同時，注重加強(qiáng)制度建設(shè)，約束執(zhí)法人員的行為，努力打造政治堅定、業(yè)務(wù)精湛、作風(fēng)過硬的高素質(zhì)城管綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。上海市專門聘請政風(fēng)監(jiān)督員對城管綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行明察暗訪，并定期開展社會測評活動，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評議結(jié)果作為區(qū)縣績效考核的重要依據(jù)。南京市先后細(xì)化了23項(xiàng)制度和工作規(guī)范，對執(zhí)法隊(duì)伍的權(quán)限、身份、責(zé)任等事項(xiàng)進(jìn)行較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，同時市總隊(duì)堅持每天督察，對各區(qū)大隊(duì)、中隊(duì)的執(zhí)法績效和隊(duì)伍管理定期檢查。

　　兩地城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，堅持以人為本、執(zhí)政為民，杜絕野蠻執(zhí)法、暴力執(zhí)法。積極開展社區(qū)走訪、上門溝通、零距離服務(wù)活動，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，認(rèn)真解決大家反映強(qiáng)烈的問題。通過發(fā)放宣傳資料、拍攝專題片等方式，讓社會各界進(jìn)一步了解和認(rèn)可城管綜合行政執(zhí)法工作。

　　全國各地許多城市也都有類似的做法和成功的經(jīng)驗(yàn)。隨著改革的推進(jìn)和各地不斷地探索，城市管理綜合行政執(zhí)法體制逐漸成熟。但從各地情況來看，仍然存在一些亟待解決的問題。

　?。ㄒ唬┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法的法律保障機(jī)制不健全。目前，城管綜合行政執(zhí)法的依據(jù)主要是各單行法律法規(guī)，規(guī)定分散、條目眾多，城管綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位不明確，城管綜合行政執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑。《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》對執(zhí)法的規(guī)范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段，且程序復(fù)雜、時間較長，無法對違法行為進(jìn)行及時查處，影響了執(zhí)法效率，催生了以罰代改現(xiàn)象。

　　（二）城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和其他部門之間的執(zhí)法權(quán)限配置不合理。一是執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。一些地方對如何劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職權(quán)，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費(fèi)力大、獲利小的棘手管理事項(xiàng)，當(dāng)做包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。二是城管綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法事項(xiàng)過多，內(nèi)容龐雜，使執(zhí)法人員感到力不從心。城管綜合行政執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領(lǐng)域，涉及幾百項(xiàng)具體事由（如北京市城管綜合執(zhí)法涉及300余項(xiàng)，上海市城管綜合執(zhí)法行使170項(xiàng)事項(xiàng)的處罰權(quán)），而且隨著時間的推移，城管的職能不斷增加。

　　（三）城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門缺乏有效的溝通協(xié)作渠道。城管綜合行政執(zhí)法部門與相關(guān)部門之間依然存在職能交叉、職責(zé)不清的情況，重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、空白執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。一是有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法，但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在，有些部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，卻未將相關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持（技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，使得對一些違法行為的查處管轄權(quán)歸屬難以界定。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來的執(zhí)行性職能，但其中某些執(zhí)法事項(xiàng)不能單獨(dú)處理，需要得到相關(guān)部門的支持配合，如違法建筑案件的查處通常都需要規(guī)劃部門、公安部門等的配合，而在日常執(zhí)法中，這種請求往往被視為“麻煩”而被推諉或拒絕，影響了執(zhí)法效能。

　?。ㄋ模┏鞘泄芾砭C合行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和整體素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。按照法律和國務(wù)院的相關(guān)文件明確規(guī)定，城管綜合行政執(zhí)法人員應(yīng)是公務(wù)員，但許多地方因?yàn)樾姓幹泼~有限，都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒有參照公務(wù)員管理，給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來了許多難題。為了應(yīng)對大量的執(zhí)法任務(wù)，各地普遍聘請協(xié)管人員，但協(xié)管人員幾乎沒有經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn)，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。