“城管執(zhí)法不時(shí)暴出的各種負(fù)面新聞，似乎已經(jīng)讓整個(gè)行業(yè)成為“過街老鼠”，然而，城管到底管什么？怎么管？誰來管？卻似乎連城管自己都說不清。一個(gè)連自己都說不清楚的管理，又如何能不被社會(huì)所詬病？而造成這種尷尬的根源又在哪里？”

        城管之困，似乎已經(jīng)變異。因?yàn)楣芾頇?quán)限、執(zhí)法主體和行為失范，已經(jīng)讓這個(gè)城市綜合執(zhí)法系統(tǒng)形象備受各界質(zhì)疑，并讓政府形象受損。

       但在無數(shù)個(gè)城管執(zhí)法糾紛中，除了被執(zhí)行人的弱勢(shì)被社會(huì)廣為同情外，城管執(zhí)法者似乎也有很多委屈，但在全國政協(xié)委員、致公黨上海市委副主委蔡建國看來，這一切都是城市執(zhí)法遭遇法律空白所帶來的后果。

   城管執(zhí)法受到挑戰(zhàn)和質(zhì)疑

       “老生常談，還得年年談。”作為第一位向全國兩會(huì)提交呼吁國家應(yīng)該盡快制定《城市綜合管理法》提案的委員，蔡建國談起提案初衷時(shí)，面色凝重。

        “無論在單位上下班，還是出差時(shí)候在街頭，我經(jīng)常都能看到一些城市里一道獨(dú)特‘風(fēng)景’——或是看到街上原本正在做生意的小商小販聽到一句不知道誰喊的‘城管來了’，瞬間四處散去，或是不知道因?yàn)槌枪軋?zhí)法到底是否失當(dāng)，而遭到周圍小商小販的‘包圍’。”蔡建國說，現(xiàn)在走到哪里，都能聽到針對(duì)城管的負(fù)面評(píng)論。

       去年沈陽小販夏俊峰案件和接連發(fā)生的湖南臨武城管打死瓜農(nóng)、延安城管打人等事件，讓城管形象進(jìn)一步下滑，城管執(zhí)法公信力受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。蔡建國說，雖然存在一些問題，但城管執(zhí)法工作仍不可或缺。十八屆三中全會(huì)確立了社會(huì)治理的執(zhí)政理念，城管執(zhí)法是社會(huì)治理的有機(jī)構(gòu)成部分，在社會(huì)治理中占有重要位置。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府對(duì)城市的管理都十分必要，城管執(zhí)法作為城市管理的重要手段，對(duì)于維護(hù)城市秩序正常運(yùn)行發(fā)揮著不可替代的作用。

       “雖然我們認(rèn)為城管在未來城市現(xiàn)代化中不可或缺，但我們必須承認(rèn)，由于種種歷史原因，我們的城管隊(duì)伍建設(shè)的確有些跟不上時(shí)代步伐。”蔡建國對(duì)城管隊(duì)伍有很多調(diào)研，在各地城管隊(duì)伍中，大家對(duì)城管的理解主要是“管”上，因此在招錄城管隊(duì)伍時(shí)不太注重素質(zhì)和執(zhí)法水平，而是著重看這些人敢不敢執(zhí)法。但隨著人們法制觀念的增強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)的提高，“野蠻”執(zhí)法顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。

       更為重要的是，在備受外界質(zhì)疑同時(shí)，在城管執(zhí)法主體內(nèi)部也出現(xiàn)了爭(zhēng)議。很多人認(rèn)為，現(xiàn)在城市執(zhí)法存在很多漏洞，甚至很多執(zhí)法于法無據(jù)；而同時(shí)越來越多的城管執(zhí)法者也對(duì)執(zhí)法的粗暴性提出質(zhì)疑。

 “借法執(zhí)法”怎能破解執(zhí)法之困

        蔡建國認(rèn)為，城管立法是加快深化行政管理體制改革的需要。近年來，我國不斷推進(jìn)以“大部制”為代表的行政機(jī)構(gòu)改革，總體思路是對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行整合，推動(dòng)行政權(quán)力的相對(duì)集中。自1996年行政處罰法確立相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法以來，城管執(zhí)法在方向上與機(jī)構(gòu)改革保持一致。“因此，不能因?yàn)槌枪軋?zhí)法中出現(xiàn)的問題就否認(rèn)這項(xiàng)工作的重要性，而應(yīng)追本溯源，從根本上解決城管執(zhí)法存在的問題。”

       深刻分析當(dāng)前城管執(zhí)法問題發(fā)生的原因，蔡建國認(rèn)為，法律的不完善是一個(gè)重要方面。他說，目前，我們?cè)趪覍用嫔腥狈y(tǒng)一明確的法律規(guī)范，來規(guī)定城管主體地位、執(zhí)法內(nèi)容、程序等。各地城管執(zhí)法都是間接引用其他法律，從國家相關(guān)行政法規(guī)到地方法規(guī)、制度，橫跨幾十部法規(guī)和規(guī)章。由于城管“借法執(zhí)法”所借法規(guī)數(shù)量龐大，常常出現(xiàn)使用法律不當(dāng)帶來麻煩的情況，對(duì)城管執(zhí)法工作產(chǎn)生了負(fù)面影響。

        “中共十八屆三中全會(huì)提出理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。這一部署明確了城管執(zhí)法改革的方向。而要貫徹落實(shí)這一部署，加快推進(jìn)立法工作則是題中應(yīng)有之義。”蔡建國指出，應(yīng)盡快在國家層面加快推動(dòng)由全國人大常委會(huì)或國務(wù)院制定統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，完善城管執(zhí)法體制，明確城管執(zhí)法主體資格、內(nèi)容、程序等方面內(nèi)容，使城管執(zhí)法工作有法可依并邁上新臺(tái)階，進(jìn)一步推進(jìn)城管執(zhí)法的科學(xué)化、規(guī)范化。

   立法明確主體地位規(guī)范執(zhí)法職責(zé)

    　“盡管城管在我國已經(jīng)出現(xiàn)20多年了，但至今我國對(duì)城管機(jī)構(gòu)定位沒有統(tǒng)一規(guī)定。”蔡建國說，很多地區(qū)，城管屬于城市執(zhí)法局管，像北京、上海，都把這個(gè)執(zhí)法主體納入行政機(jī)關(guān)，但一半以上的中國城管部門又是事業(yè)單位編制，就其執(zhí)法地位來說，根本就不具備執(zhí)法權(quán)。還有些地方設(shè)了城市綜合執(zhí)法局，但是人員完全是從各單位借調(diào)來的，比如某縣綜合執(zhí)法局局長，身兼縣公安局副局長、交通局副局長、建設(shè)局副局長、環(huán)保局副局長、工商局副局長，身兼6職的副局長的工資卻在公安局拿，而兼了那么多職務(wù)只為好開展工作，而其下面幾十名執(zhí)法人員也都是從各單位借調(diào)過來，因?yàn)槿藛T遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，只好又雇用了幾十名社會(huì)人員作為執(zhí)法協(xié)管，說是協(xié)管，事實(shí)上他們卻最終都是真正的執(zhí)法者，而真正有執(zhí)法權(quán)的人一般卻都坐辦公室。

       “因此，國家應(yīng)盡快立法明確城管法律地位，解決其身份問題。”蔡建國建議。

       “立法還要明確城管執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。城管執(zhí)法涉及多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，但城管執(zhí)法部門在行使執(zhí)法權(quán)時(shí)，經(jīng)常遭遇執(zhí)法內(nèi)容不明確、規(guī)則不細(xì)致等問題。”蔡建國認(rèn)為，雖然一些部門的行政處罰權(quán)集中給了城管，但這些部門仍保留一些執(zhí)法權(quán)。交叉執(zhí)法的情況時(shí)有發(fā)生。如街頭販賣盜版光盤，城管執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)要管，文化綜合執(zhí)法大隊(duì)也要管，而版權(quán)局、公安經(jīng)偵部門也會(huì)管。這樣多頭執(zhí)法極易造成混亂。“因此，應(yīng)通過立法，明確城管執(zhí)法工作權(quán)限、內(nèi)容、程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法。”

      “最后一點(diǎn)，就是要強(qiáng)化城管執(zhí)法權(quán)威。城管執(zhí)法中既有城管打人事件，城管被打事件也不在少數(shù)。”蔡建國說，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中執(zhí)法權(quán)威得不到維護(hù)，人身安全得不到保障，影響到執(zhí)法隊(duì)伍的士氣和規(guī)范執(zhí)法的底氣，“因此，應(yīng)通過立法，強(qiáng)化城管執(zhí)法權(quán)威，保障城管執(zhí)法人員的安全，對(duì)暴力抗法等行為明確處罰措施，同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)城管執(zhí)法監(jiān)督，確保文明規(guī)范執(zhí)法。”