城市管理是社會(huì)治理的重要組成部分。隨著城市化的發(fā)展,城管執(zhí)法部門(mén)承擔(dān)著越來(lái)越多的城市管理和執(zhí)法任務(wù),為城市平穩(wěn)和諧運(yùn)行保駕護(hù)航。但近幾年來(lái),社會(huì)上出現(xiàn)一些輿論批評(píng)、甚至妖魔化執(zhí)法隊(duì)伍,對(duì)城管執(zhí)法造成了負(fù)面影響。

10月22日下午,在全國(guó)政協(xié)禮堂,一場(chǎng)準(zhǔn)備了2年的雙周協(xié)商座談會(huì)正在進(jìn)行。會(huì)議由全國(guó)政協(xié)主席俞正聲主持,國(guó)務(wù)院有關(guān)部委負(fù)責(zé)同志、全國(guó)政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者圍坐一起,圍繞如何“規(guī)范城管綜合執(zhí)法”協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策。

為籌備本次會(huì)議,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)曾多次赴全國(guó)各地進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),城管機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體不明、職責(zé)邊界不清,是全國(guó)各地城管綜合執(zhí)法中遇到的難題。

為城市現(xiàn)代化治理而奔走建言

中共十八屆四中全會(huì)對(duì)城管綜合執(zhí)法工作提出明確要求,在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,理順城管執(zhí)法體制,加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè),提高執(zhí)法和服務(wù)水平。

截至目前,全國(guó)城管執(zhí)法人員達(dá)45.5萬(wàn)人,其中在職人員23.4萬(wàn)人,輔助人員22.1萬(wàn)人。毋庸置疑,城管執(zhí)法隊(duì)伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。規(guī)范城管執(zhí)法行為對(duì)于提高城市管理服務(wù)水平、維護(hù)社會(huì)正常秩序、保障人民群眾合法權(quán)益具有重大意義。

如何在推動(dòng)我國(guó)城市現(xiàn)代化進(jìn)程中保證城市規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)建設(shè)等齊頭并進(jìn)?如何通過(guò)完善相關(guān)法規(guī),理順行政執(zhí)法機(jī)制體制等問(wèn)題,讓城市現(xiàn)代化的良性發(fā)展惠民又不擾民?全國(guó)政協(xié)一直努力尋找行之有效的路徑。

2013年7月,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)組織委員赴上海市、江蘇省等地區(qū)開(kāi)展調(diào)研。在調(diào)研基礎(chǔ)上,社法委多次組織專(zhuān)家座談會(huì),就各地城管執(zhí)法現(xiàn)狀、綜合執(zhí)法存在的弊端等問(wèn)題向黨中央、國(guó)務(wù)院報(bào)送一系列建議。

2015年8月,社法委就“規(guī)范城管綜合執(zhí)法”再赴河南省、寧夏回族自治區(qū)開(kāi)展調(diào)研,對(duì)城管機(jī)制不順、機(jī)構(gòu)編制、福利待遇等方面進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,并提出多條建議。

雙周協(xié)商座談會(huì)的召開(kāi),既是對(duì)前段時(shí)間調(diào)研成果的檢驗(yàn),也是全國(guó)政協(xié)圍繞這一問(wèn)題的一次集中協(xié)商建言。

法治化是破題之根本

“管理體制不順、機(jī)構(gòu)性質(zhì)不一、職責(zé)范圍不清、法律法規(guī)不完善、執(zhí)法行為不夠規(guī)范等困擾、阻礙城管執(zhí)法工作健康發(fā)展的瓶頸性問(wèn)題,亟待解決?！比珖?guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任陳冀平曾帶隊(duì)進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研,城管執(zhí)法工作體制機(jī)制上的問(wèn)題,引起他的關(guān)注。

在實(shí)地調(diào)研中,陳冀平聽(tīng)到各地城管機(jī)構(gòu)最多的抱怨就是“城管一直都是在‘借法執(zhí)法’”。城管執(zhí)法的合法性受到質(zhì)疑,以致城管遭遇暴力抗法時(shí),社會(huì)輿論傾向弱勢(shì)群體。這對(duì)執(zhí)法者的積極性打擊巨大。城管機(jī)構(gòu)迫切希望改變其執(zhí)法法律依據(jù)不足的尷尬現(xiàn)狀。

2002年,中編辦、法制辦分別就綜合執(zhí)法和集中行政處罰權(quán)進(jìn)行了試點(diǎn),全國(guó)幾百個(gè)地級(jí)以上城市大多以市容環(huán)衛(wèi)部門(mén)為班底組建了城管執(zhí)法局。但城管隊(duì)伍初建至今,國(guó)家層面沒(méi)有對(duì)城市管理進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法和設(shè)置相應(yīng)的主管部門(mén),通常是各省市根據(jù)各地區(qū)情再增加或者減少執(zhí)法內(nèi)容。

“法治化是破解城管執(zhí)法難題的根本之道?！标惣狡浇ㄗh,應(yīng)當(dāng)完善城市管理法律法規(guī),推動(dòng)城管執(zhí)法工作法治化、規(guī)范化;提高執(zhí)法人員法治意識(shí),完善城管綜合執(zhí)法監(jiān)督體系,規(guī)范城管執(zhí)法行為。

“制定統(tǒng)一的城管執(zhí)法法律制度,既是完善城管執(zhí)法依據(jù)的需要,也是強(qiáng)化城管執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)責(zé)的需要?！比珖?guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任朱孝清認(rèn)為,現(xiàn)行行政執(zhí)法的法律依據(jù)分散零碎、交叉沖突等問(wèn)題,致使執(zhí)法實(shí)踐中法律依據(jù)不足,嚴(yán)重影響了執(zhí)法的規(guī)范化和公信力。他進(jìn)一步建議,還要明確城管執(zhí)法的依據(jù)、程序和各類(lèi)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn);建立裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn),壓縮自由裁量空間。

李衛(wèi)東委員建議推進(jìn)城管巡回法庭建設(shè),專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)城市管理案件的審理、裁決和執(zhí)行,指導(dǎo)執(zhí)法文書(shū)制作及案卷歸檔,規(guī)范城管執(zhí)法程序。她以銀川市探索成立巡回法庭為案例介紹說(shuō),2013年銀川市巡回法庭成立以來(lái),現(xiàn)場(chǎng)裁決的128起城市管理違法案件,當(dāng)事人全部當(dāng)場(chǎng)接受處罰。通過(guò)宣傳培訓(xùn)及現(xiàn)場(chǎng)“以案說(shuō)法”,對(duì)市民守法、用法,城管依法、合法有效執(zhí)法起到了雙向引導(dǎo)作用。

實(shí)行城市網(wǎng)格化管理

委員們認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步健全完善城管綜合執(zhí)法的協(xié)調(diào)體制機(jī)制,明確綜合執(zhí)法范疇,強(qiáng)化黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用,以“網(wǎng)格化”為載體,創(chuàng)新社會(huì)治理體系。

參加調(diào)研的何香久委員認(rèn)為,全國(guó)各地在城管工作中探索出各具特色的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。比如河南、寧夏兩地均出臺(tái)了關(guān)于城市管理的地方性法規(guī),許昌市組建了高效聯(lián)動(dòng)的聯(lián)合指揮部,銀川市成立了高位監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核的“大城管”管理體制?！耙欢ǚ秶鷥?nèi),進(jìn)行了有益的探索和突破性改革,為國(guó)家層面城管綜合執(zhí)法理順機(jī)制提供了參考?！?/p>

“加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),賦予和強(qiáng)化基層的管理權(quán)限,也是提高城市管理水平的有效途徑?！比珖?guó)政協(xié)委員蔡建國(guó)認(rèn)為,推進(jìn)網(wǎng)格化與聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)融合,建立全市相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一的城市網(wǎng)格化綜合管理體制的做法,既解決了城管執(zhí)法遭遇的暴力抗法問(wèn)題,對(duì)涉及多個(gè)部門(mén)的問(wèn)題實(shí)行綜合執(zhí)法機(jī)制,又有利于各部門(mén)之間相互監(jiān)督,文明、規(guī)范執(zhí)法。

“這種從源頭著眼、從基層抓起的管理機(jī)制和模式,對(duì)于加強(qiáng)法制建設(shè),文明執(zhí)法,緩解和疏導(dǎo)城管矛盾能起一定作用?！辈探▏?guó)強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

在朱專(zhuān)興委員看來(lái),城管體制、機(jī)制改革要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā),通過(guò)理念的轉(zhuǎn)變創(chuàng)新,帶動(dòng)方式方法?！皯?yīng)該全面實(shí)行城市管理網(wǎng)格化,科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市集貿(mào)市場(chǎng)和便民占道經(jīng)營(yíng)?！彼J(rèn)為,一些地方政府將城管職責(zé)街道網(wǎng)格化分級(jí)治理。這種探索與基層結(jié)合起來(lái)共治的舉措頗有成效,值得借鑒。

全國(guó)政協(xié)委員、澳門(mén)歸僑總會(huì)理事長(zhǎng)王彬成說(shuō),城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)在城市管理中起到了頂層設(shè)計(jì)的作用,但多數(shù)規(guī)劃設(shè)計(jì)跟不上城市建設(shè)發(fā)展,失去前瞻性指導(dǎo)作用,給執(zhí)法者造成很大的困擾。他建議,城市規(guī)劃設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以便民、利民為出發(fā)點(diǎn),使市民既有舒適的生活環(huán)境,也能充分享受便捷的生活條件。

切實(shí)加強(qiáng)城管隊(duì)伍建設(shè)

資料顯示,我國(guó)3191個(gè)縣級(jí)以上地方政府中,有3074個(gè)設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在45萬(wàn)人的執(zhí)法隊(duì)伍中,輔助性工作人員就高達(dá)22萬(wàn)人。

委員們?cè)谡{(diào)研中得知,進(jìn)入公務(wù)員序列的城管工作人員與合同工協(xié)管員的配比是1∶1,有的城市高達(dá)1∶3。城市管理力量嚴(yán)重不足情況下的畸形現(xiàn)狀,也是導(dǎo)致“暴力執(zhí)法”、“臨時(shí)工”等現(xiàn)象層出不窮的原因。

委員們認(rèn)為,建設(shè)一支高素質(zhì)的城管執(zhí)法隊(duì)伍是規(guī)范城管執(zhí)法行為的基礎(chǔ)。

“在編制總數(shù)不增加的前提下,行政執(zhí)法部門(mén)應(yīng)向城管移交相應(yīng)編制?！标惣狡秸J(rèn)為,綜合行政執(zhí)法在移交日常管理、監(jiān)督檢查和實(shí)施處罰等職能給城管部門(mén)時(shí),其職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制也應(yīng)該有相應(yīng)調(diào)整。

針對(duì)當(dāng)前城管隊(duì)伍素質(zhì)與城市管理需要矛盾的現(xiàn)實(shí),何香久委員建議理順城管用人機(jī)制,逐步減少協(xié)管員。應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)城管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化執(zhí)法力量配備,嚴(yán)格實(shí)行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理等制度。

“地方政府應(yīng)加強(qiáng)城管人員崗位培訓(xùn)、人才培養(yǎng)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障,提高執(zhí)法規(guī)范化水平,把好進(jìn)人關(guān)、培訓(xùn)關(guān)、考核關(guān)。此外,還應(yīng)善于利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段整合資源,提高城市管理效率水平?！?/p>

除了提升整體隊(duì)伍素質(zhì)外,執(zhí)法理念和服務(wù)意識(shí)有待轉(zhuǎn)變和加強(qiáng)。委員們認(rèn)為,有效的城市管理不是過(guò)分地追求有序,而是以利民便民為先,樹(shù)立服務(wù)型的執(zhí)法理念。

王彬成委員說(shuō),快速的城鎮(zhèn)化讓許多農(nóng)民轉(zhuǎn)變成市民,但其整體思想素質(zhì)并未跟上城市化的節(jié)奏。這決定了城管要寓管理于服務(wù),樹(shù)立“公眾城管”等新理念,將市民素質(zhì)教育寓于執(zhí)法工作中,將執(zhí)法作為逐步提升市民素質(zhì)的重要手段之一。

城市管理需要全社會(huì)參與

隨著人們利益意識(shí)強(qiáng)化,社會(huì)組織的發(fā)展是大勢(shì)所趨。在何香久看來(lái),城管機(jī)構(gòu)作為城市治理的末端,其執(zhí)法行為要立足群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾,在群眾參與上下更大功夫。

“為民執(zhí)法是城管執(zhí)法的根本要求,不斷滿(mǎn)足群眾需求、與群眾協(xié)商共治從根本上可解決執(zhí)法難?！比珖?guó)政協(xié)常委、民盟廣西自治區(qū)委主委劉慕仁說(shuō),規(guī)范城管執(zhí)法離不開(kāi)群眾的支持和監(jiān)督。尤其是營(yíng)造良好的協(xié)商民主、全民共治的社會(huì)氛圍很重要。

委員們認(rèn)為,隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),城市周邊大量村民轉(zhuǎn)為市民,但必要的城市意識(shí)和文明素養(yǎng)并未在短期內(nèi)養(yǎng)成。群眾對(duì)城市管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也不太理解和接受。對(duì)此,河南許昌、寧夏石嘴山等地對(duì)群眾參與和宣傳教育做法值得推崇。

許昌市政府為提高全民素養(yǎng),定期開(kāi)展了十萬(wàn)市民進(jìn)課堂、十萬(wàn)志愿者進(jìn)社區(qū)、十萬(wàn)學(xué)生文明禮儀進(jìn)家庭等活動(dòng),全方位帶動(dòng)社會(huì)成員參與城市治理。石嘴山市通過(guò)開(kāi)展“城管義工”、“義務(wù)監(jiān)督員”等公眾參與活動(dòng),逐步引入公眾聽(tīng)證制度,將服務(wù)觸角延伸至郊區(qū)農(nóng)村。

“應(yīng)讓群眾參與城市治理,發(fā)揮志愿者團(tuán)體等社會(huì)組織的積極作用?！比珖?guó)政協(xié)委員、中央黨校教授王長(zhǎng)江直言,政府要對(duì)社會(huì)組織的多樣化前景有充分的估計(jì),為迎接這種多樣化的發(fā)展做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。主動(dòng)迎合百姓的訴求,培育、支持、鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展?！包h的領(lǐng)導(dǎo)要體現(xiàn)在通過(guò)有效的組織實(shí)現(xiàn)有序參與,通過(guò)社會(huì)組織的發(fā)展促進(jìn)社會(huì)自我管理?！彼f(shuō)。

對(duì)于當(dāng)前城管執(zhí)法社會(huì)形象不佳的現(xiàn)狀,全國(guó)政協(xié)委員、團(tuán)中央書(shū)記處書(shū)記汪鴻雁認(rèn)為,宣傳部門(mén)也要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向,弘揚(yáng)法治理念。

“城管部門(mén)也應(yīng)主動(dòng)作為,引導(dǎo)輿論。”她說(shuō),地方政府在每一項(xiàng)有關(guān)城市治理政策出臺(tái)時(shí),都應(yīng)該將民眾的生活習(xí)慣、整體素養(yǎng)等因素充分納入其中,用他們“看得見(jiàn)、聽(tīng)得懂、接地氣”的方式對(duì)其宣傳教育,只有這樣才能讓政策落實(shí)和綜合執(zhí)法得以順暢無(wú)阻。