“城管執(zhí)法不時暴出的各種負面新聞，似乎已經(jīng)讓整個行業(yè)成為“過街老鼠”，然而，城管到底管什么？怎么管？誰來管？卻似乎連城管自己都說不清。一個連自己都說不清楚的管理，又如何能不被社會所詬病？而造成這種尷尬的根源又在哪里？”

　　城管之困，似乎已經(jīng)變異。因為管理權限、執(zhí)法主體和行為失范，已經(jīng)讓這個城市綜合執(zhí)法系統(tǒng)形象備受各界質疑，并讓政府形象受損。

　　但在無數(shù)個城管執(zhí)法糾紛中，除了被執(zhí)行人的弱勢被社會廣為同情外，城管執(zhí)法者似乎也有很多委屈，但在全國政協(xié)委員、致公黨上海市委副主委蔡建國看來，這一切都是城市執(zhí)法遭遇法律空白所帶來的后果。

　　城管執(zhí)法受到挑戰(zhàn)和質疑

　　“老生常談，還得年年談。”作為第一位向全國兩會提交呼吁國家應該盡快制定《城市綜合管理法》提案的委員，蔡建國談起提案初衷時，面色凝重。

　　“無論在單位上下班，還是出差時候在街頭，我經(jīng)常都能看到一些城市里一道獨特‘風景’——或是看到街上原本正在做生意的小商小販聽到一句不知道誰喊的‘城管來了’，瞬間四處散去，或是不知道因為城管執(zhí)法到底是否失當，而遭到周圍小商小販的‘包圍’。”蔡建國說，現(xiàn)在走到哪里，都能聽到針對城管的負面評論。

　　去年沈陽小販夏俊峰案件和接連發(fā)生的湖南臨武城管打死瓜農(nóng)、延安城管打人等事件，讓城管形象進一步下滑，城管執(zhí)法公信力受到了嚴重挑戰(zhàn)和質疑。蔡建國說，雖然存在一些問題，但城管執(zhí)法工作仍不可或缺。十八屆三中全會確立了社會治理的執(zhí)政理念，城管執(zhí)法是社會治理的有機構成部分，在社會治理中占有重要位置。無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，政府對城市的管理都十分必要，城管執(zhí)法作為城市管理的重要手段，對于維護城市秩序正常運行發(fā)揮著不可替代的作用。

　　“雖然我們認為城管在未來城市現(xiàn)代化中不可或缺，但我們必須承認，由于種種歷史原因，我們的城管隊伍建設的確有些跟不上時代步伐。”蔡建國對城管隊伍有很多調研，在各地城管隊伍中，大家對城管的理解主要是“管”上，因此在招錄城管隊伍時不太注重素質和執(zhí)法水平，而是著重看這些人敢不敢執(zhí)法。但隨著人們法制觀念的增強，維權意識的提高，“野蠻”執(zhí)法顯然已經(jīng)不合時宜。

　　更為重要的是，在備受外界質疑同時，在城管執(zhí)法主體內部也出現(xiàn)了爭議。很多人認為，現(xiàn)在城市執(zhí)法存在很多漏洞，甚至很多執(zhí)法于法無據(jù)；而同時越來越多的城管執(zhí)法者也對執(zhí)法的粗暴性提出質疑。

　　“借法執(zhí)法”怎能破解執(zhí)法之困

　　蔡建國認為，城管立法是加快深化行政管理體制改革的需要。近年來，我國不斷推進以“大部制”為代表的行政機構改革，總體思路是對行政職權進行整合，推動行政權力的相對集中。自1996年行政處罰法確立相對集中行政處罰權和綜合執(zhí)法以來，城管執(zhí)法在方向上與機構改革保持一致。“因此，不能因為城管執(zhí)法中出現(xiàn)的問題就否認這項工作的重要性，而應追本溯源，從根本上解決城管執(zhí)法存在的問題。”

　　深刻分析當前城管執(zhí)法問題發(fā)生的原因，蔡建國認為，法律的不完善是一個重要方面。他說，目前，我們在國家層面尚缺乏統(tǒng)一明確的法律規(guī)范，來規(guī)定城管主體地位、執(zhí)法內容、程序等。各地城管執(zhí)法都是間接引用其他法律，從國家相關行政法規(guī)到地方法規(guī)、制度，橫跨幾十部法規(guī)和規(guī)章。由于城管“借法執(zhí)法”所借法規(guī)數(shù)量龐大，常常出現(xiàn)使用法律不當帶來麻煩的情況，對城管執(zhí)法工作產(chǎn)生了負面影響。

　　“中共十八屆三中全會提出理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平。這一部署明確了城管執(zhí)法改革的方向。而要貫徹落實這一部署，加快推進立法工作則是題中應有之義。”蔡建國指出，應盡快在國家層面加快推動由全國人大常委會或國務院制定統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī)，完善城管執(zhí)法體制，明確城管執(zhí)法主體資格、內容、程序等方面內容，使城管執(zhí)法工作有法可依并邁上新臺階，進一步推進城管執(zhí)法的科學化、規(guī)范化。

　　立法明確主體地位規(guī)范執(zhí)法職責

　　“盡管城管在我國已經(jīng)出現(xiàn)20多年了，但至今我國對城管機構定位沒有統(tǒng)一規(guī)定。”蔡建國說，很多地區(qū)，城管屬于城市執(zhí)法局管，像北京、上海，都把這個執(zhí)法主體納入行政機關，但一半以上的中國城管部門又是事業(yè)單位編制，就其執(zhí)法地位來說，根本就不具備執(zhí)法權。還有些地方設了城市綜合執(zhí)法局，但是人員完全是從各單位借調來的，比如某縣綜合執(zhí)法局局長，身兼縣公安局副局長、交通局副局長、建設局副局長、環(huán)保局副局長、工商局副局長，身兼6職的副局長的工資卻在公安局拿，而兼了那么多職務只為好開展工作，而其下面幾十名執(zhí)法人員也都是從各單位借調過來，因為人員遠遠不足，只好又雇用了幾十名社會人員作為執(zhí)法協(xié)管，說是協(xié)管，事實上他們卻最終都是真正的執(zhí)法者，而真正有執(zhí)法權的人一般卻都坐辦公室。

　　“因此，國家應盡快立法明確城管法律地位，解決其身份問題。”蔡建國建議。

　　“立法還要明確城管執(zhí)法標準。城管執(zhí)法涉及多個社會領域，但城管執(zhí)法部門在行使執(zhí)法權時，經(jīng)常遭遇執(zhí)法內容不明確、規(guī)則不細致等問題。”蔡建國認為，雖然一些部門的行政處罰權集中給了城管，但這些部門仍保留一些執(zhí)法權。交叉執(zhí)法的情況時有發(fā)生。如街頭販賣盜版光盤，城管執(zhí)法監(jiān)察大隊要管，文化綜合執(zhí)法大隊也要管，而版權局、公安經(jīng)偵部門也會管。這樣多頭執(zhí)法極易造成混亂。“因此，應通過立法，明確城管執(zhí)法工作權限、內容、程序，實現(xiàn)權責統(tǒng)一、規(guī)范執(zhí)法。”

　　“最后一點，就是要強化城管執(zhí)法權威。城管執(zhí)法中既有城管打人事件，城管被打事件也不在少數(shù)。”蔡建國說，城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中執(zhí)法權威得不到維護，人身安全得不到保障，影響到執(zhí)法隊伍的士氣和規(guī)范執(zhí)法的底氣，“因此，應通過立法，強化城管執(zhí)法權威，保障城管執(zhí)法人員的安全，對暴力抗法等行為明確處罰措施，同時，也應加強城管執(zhí)法監(jiān)督，確保文明規(guī)范執(zhí)法。”