2015年是新《預(yù)算法》的實(shí)施元年，新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措”。新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債券的有限放行，有利于化解長(zhǎng)期以來《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債與地方政府負(fù)債融資需求的現(xiàn)實(shí)矛盾，為地方政府負(fù)債融資開了“前門”，為我國(guó)構(gòu)建以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。但是在短期內(nèi)，有限的地方債券發(fā)行額度還不能完全承擔(dān)地方政府負(fù)債融資的重任，在這樣的過渡時(shí)期，要在構(gòu)建和完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制的同時(shí)，采取多種手段疏解當(dāng)前地方政府巨大的負(fù)債融資壓力，讓地方政府多種形式的隱性負(fù)債融資方式有序退出，實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)債融資方式的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

　　債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的釋放與爆發(fā)與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)上行風(fēng)險(xiǎn)不易發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)下行時(shí)要嚴(yán)防風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)。財(cái)政收入是和GDP高度相關(guān)的，GDP的下行會(huì)帶來財(cái)政收入減少，削弱地方政府的償債能力，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)暴露。2014年我國(guó)GDP增速7.4%，是24年來的最低值；2014年全國(guó)一般公共財(cái)政收入增速以8.6%的速度創(chuàng)下23年來新低，首次進(jìn)入到個(gè)位數(shù)區(qū)間。2015年，我國(guó)財(cái)政面臨的下行壓力可能更加嚴(yán)峻，在這樣的大背景下我國(guó)地方政府償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。近年來受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩以及營(yíng)改增推進(jìn)的影響，我國(guó)稅收增速逐年下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年國(guó)內(nèi)增值稅30850億元，同比增長(zhǎng)7.1%，較2013年降低2個(gè)百分點(diǎn)；扣除營(yíng)改增轉(zhuǎn)移收入因素后僅增長(zhǎng)2.5%，增幅偏低。土地出讓金收入一直是地方政府重要的資金來源，受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整的影響，2014年全國(guó)土地出讓收入增速大幅回落，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)的土地出讓收入同比增速為45%，進(jìn)入2014年增速逐季回落，全年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入僅增長(zhǎng)3.2%。有研究估算，2015年全國(guó)土地出讓金同比將下降14.3%，一些受房地產(chǎn)不景氣影響較為嚴(yán)重的三四線城市可能更加嚴(yán)重。

　　防范地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在深化改革。2015年是實(shí)施真正意義上地方債的第一年，也是面臨較大經(jīng)濟(jì)財(cái)政下行壓力的一年，在這樣的背景下治理地方政府債務(wù)問題需要和運(yùn)用“PPP模式”（即公私合作伙伴模式）兩手推進(jìn)，在構(gòu)建和完善以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制的同時(shí)，積極運(yùn)用“PPP模式”等多種手段疏解現(xiàn)階段地方政府的負(fù)債融資壓力，化解地方政府負(fù)債融資需求與有限地方政府債券額度的矛盾。一方面，要構(gòu)建和完善市場(chǎng)約束、規(guī)則管理、行政控制相結(jié)合的多層面的地方政府債務(wù)管理體制，綜合運(yùn)用多方面的力量嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最大程度地發(fā)揮地方政府發(fā)債的正效應(yīng)。一是要完善新《預(yù)算法》配套法律法規(guī)建設(shè)，細(xì)化地方政府發(fā)債的相關(guān)規(guī)定，為法制化管理地方政府負(fù)債“前門”提供制度保障，開好地方政府發(fā)債的“前門”。相關(guān)部門要抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例等與新《預(yù)算法》配套的法律法規(guī)，將新《預(yù)算法》中關(guān)于地方政府負(fù)債的原則性規(guī)定細(xì)化到實(shí)踐層面。二是要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的力量，建立和完善地方政府債券“市場(chǎng)化”的發(fā)行機(jī)制，發(fā)揮律師、審計(jì)、信用評(píng)級(jí)、保險(xiǎn)公司等中介機(jī)構(gòu)的作用，筑牢防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“第二道”閘門。三是著手成立地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，構(gòu)建和完善地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，將地方政府所有部門的所有負(fù)債納入統(tǒng)一的監(jiān)管框架之下，明確其監(jiān)管主體和監(jiān)管規(guī)則，避免碎片化管理。

　　另一方面，政府要“有所不為”，避免包攬過多“事權(quán)”，積極運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公私合作伙伴模式分?jǐn)傊С鰤毫ΑｉL(zhǎng)期以來，基于對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)，地方政府的財(cái)政投入一直充當(dāng)著城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的主要來源，地方政府的投資事權(quán)大大超過了財(cái)政可支配的財(cái)力，存在巨大的資金缺口。城鎮(zhèn)化融資呈現(xiàn)“一高一低一難”的現(xiàn)象，“一高”即融資平臺(tái)債務(wù)高；“一低”即公共供給的效率低；“一難”即民間資本進(jìn)入難。十八屆三中全會(huì)重新塑造了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，明確指出要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，構(gòu)建“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的發(fā)展模式。讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，政府要堅(jiān)持有所為、有所不為，避免包攬過多的“事權(quán)”，民營(yíng)企業(yè)能做的事情，應(yīng)放手讓民營(yíng)企業(yè)參與，即使在公共品領(lǐng)域，也要?jiǎng)?chuàng)新方式提高民間資本的參與程度。推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的PPP模式，緩解地方政府單純依靠財(cái)政投入帶來的資金壓力，從源頭上減少地方政府的負(fù)債融資需求。發(fā)揮財(cái)政投資的引導(dǎo)功能，通過財(cái)政資金的先期投入、財(cái)政補(bǔ)助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導(dǎo)民間資本通過直接參與、特許經(jīng)營(yíng)、BOT、BOO、BTO等方式參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，緩解建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力，并達(dá)到以較少財(cái)政資金帶動(dòng)更大規(guī)模社會(huì)資金投入的放大效應(yīng)。對(duì)于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，通過PPP方式吸收民間資本可以盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，既為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了資金，緩解了政府的資金壓力，也可以借此把錯(cuò)裝在政府身上的手還給市場(chǎng)，提升原有公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。

　　（作者系民建中央副主席、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員）