與會人員強調(diào)，預(yù)算法是一部事關(guān)民生問題的“經(jīng)濟憲法”，其修訂關(guān)系到能否管住政府錢袋子，能否實現(xiàn)陽光政府，讓國家財政“取之于民、用之于民”。建議對社會高度關(guān)注的預(yù)算公開、專項轉(zhuǎn)移支付、地方債等熱點問題重點細化完善。

　　昨日，全國人大常委會分組審議預(yù)算法修正案（草案）三審稿。多名與會人員認為，允許地方政府舉債應(yīng)慎重，應(yīng)細化條款設(shè)計，防范地方債有可能失控的隱患。

　　辜勝阻委員稱，當前地方債務(wù)有四個問題：根據(jù)審計署的審計，地方政府負債規(guī)模的增速達20%，而GDP增速只有7%-8%；有相當一部分地方政府負債率已達100%甚至超過100%；負債嚴重、高度依賴土地收入；資金使用極端不規(guī)范。

　　“地方舉借債問題，當前形勢不宜放開，放開的風(fēng)險是否需要論證？”任茂東委員說。韓曉武委員也表示，“現(xiàn)在（三審稿）雖然做了幾點限制，但依我們現(xiàn)在的國情，一旦放開口子，實際工作中能否控制??？”

　　除了地方債務(wù)問題，與會人員還就國庫管理、人大預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算公開等方面，提出了建議。

　　■ 追問

　　開閘會導(dǎo)致“兩級跑部”嗎？

　　“過去30多萬億的政府性債務(wù)，有人說既是一個‘黑箱’，發(fā)債不透明，而且是一個‘黑洞’，所以更多地要強調(diào)信息披露和如何‘陽光化’”，辜勝阻委員建議，預(yù)算法如何設(shè)定地方債的“防火墻”，需征求全社會的意見，而且應(yīng)防范“道德風(fēng)險”。

　　他解讀說，三審稿的條款設(shè)計，是中央政府控制發(fā)債規(guī)模，舉債權(quán)是省級政府，但是用錢的是市政府甚至可能涉及縣鄉(xiāng)，“政府官員認為我現(xiàn)在負債很多，不是我來還，我可以交給后面的人來還，或者我的負債很多，我可以交給上面的人來還。如果有這種觀念和意識的話，道德風(fēng)險是很嚴重的，將來出現(xiàn)的局面可能是‘兩級跑部’，一個是省政府到北京來跑發(fā)債規(guī)模，二是市政府和縣政府到省會城市來找財政廳要錢”。

　　會造成一屆政績幾屆包袱嗎？

　　羅亮權(quán)委員也談到，三審稿提出，“經(jīng)批準舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況作為縣級以上人民代表大會重點審查內(nèi)容”。但現(xiàn)實中，“縣一級政府要舉債，縣級人大一般都會通過。書記、縣長一般干了一屆、兩屆，就調(diào)走了，大量的債務(wù)沉淀在那里”。

　　他認為，現(xiàn)在地縣一級舉債搞發(fā)展，主要是用土地來抵押，所以寅吃卯糧比較突出，“如果（草案）在縣、地市這一級不寫清楚的話，很可能造成大量的舉債，搞暫時的發(fā)展，造成一屆的政績、幾屆的包袱”。

　　蔣巨峰委員建議，預(yù)算法修正案草案規(guī)定，地方政府舉債要有穩(wěn)定的資金來源，“我認為可能光有穩(wěn)定的來源還不夠，因為原來認為是穩(wěn)定的資金來源可能由于情況的變化而保障不了。所以有必要建立政府償債機制，把應(yīng)償債務(wù)今年分解統(tǒng)籌納入財政預(yù)算，這樣就能確保政府債務(wù)如期清償”。

　　禁止市縣舉債是一刀切猛藥？

　　三審稿提出，除草案規(guī)定以外，“地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式舉借債務(wù)”。

　　對此，全國人大代表康永恒表示，立法本意是用一刀切的猛藥，切除地方市縣財政的債務(wù)風(fēng)險。但審計署的審計結(jié)果顯示，至2013年6月地方政府負債總額為10.89萬億，其中地市級為4.66萬億，縣級為2.84萬億。其中還有相當部分是屬于來自中央安排的外國政府、世界銀行的轉(zhuǎn)貸借款。據(jù)此，“不得以任何方式舉借債務(wù)”過于絕對。

　　他解釋說，據(jù)基層調(diào)查，上述債務(wù)中有的還款延展期長達30年，“也就是說，無論這一刀怎么切，這劑藥怎么猛，在長達30年左右的時間里，地方政府都已經(jīng)存在債務(wù)了，都還有其他非‘地方政府債券’的舉債借款。所以，我們切不可以對這個已經(jīng)長期存在的情況視而不見，而是應(yīng)當在既不放任自流，飲鴆止渴，也不因噎廢食之間，走進一步加強人大全口徑法治監(jiān)督的路”。

　　【焦點1】

　　人大監(jiān)督

　　三審稿提出，全國人民代表大會可以改變或撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算不適當?shù)臎Q議。

　　預(yù)算審查表決應(yīng)分大類投票

　　周其鳳委員表示，如果這樣，會是非常嚴重的問題。“常委會做出了一個不適當?shù)臎Q議，法律責(zé)任誰來追究？法律責(zé)任是由常務(wù)委員會的誰來負責(zé)？還是財政經(jīng)濟委員會負責(zé)？還是財政部負責(zé)？當然，這些沒有發(fā)生過，我希望以后也不要發(fā)生。但是既然提到了有這個可能性，如果真正出現(xiàn)了問題，法律責(zé)任在誰？”

　　其他委員分別就預(yù)算修改權(quán)、過程監(jiān)督、表決方式等，提出了建議。

　　尹中卿委員提出，應(yīng)拓展賦予人大預(yù)算修改權(quán)和調(diào)整權(quán)，“現(xiàn)在我們對預(yù)算草案審查也好、批準也好，一個字都不能動，所有的發(fā)言等于白說，最終體現(xiàn)在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預(yù)算沒有被批準怎么處理也沒有規(guī)定。”

　　楊震委員接過話頭說，“即使對某一類不同意，也很難反對整個預(yù)算”。他建議，改革投票表決方式，“分大類進行投票，表明代表們對某個大類有幾種的不同意見”。

　　洪毅委員則提出，人大對預(yù)算監(jiān)督的職能似乎沒有體現(xiàn)得很充分，特別是預(yù)算執(zhí)行過程中。“預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些問題，特別是一些涉及國家民生的重大建設(shè)項目或者事項，人大如何發(fā)揮監(jiān)督作用，各個政府應(yīng)該擔負什么責(zé)任？”

　　【焦點2】

　　國庫管理

　　現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理。三審稿刪除了這一條款，規(guī)定“國庫的管理辦法由國務(wù)院規(guī)定”。

　　建議保留央行經(jīng)理國庫職責(zé)

　　昨日，任茂東、王崗、車光鐵、鄧秀新、楊震、許振超、唐世禮等7名委員建議，為確保國庫資金的安全，繼續(xù)保留央行經(jīng)理國庫的職責(zé)。

　　“前面兩審，這是一個爭議熱點”，楊震說，國庫如果是出納功能，那么財政部門則是會計功能，會計和出納不能是同一個人，否則無法保障資金安全，“央行并不能進行商業(yè)投資，如果刪除央行經(jīng)理國庫的職責(zé)，財政部門就可以把國庫的錢放到商業(yè)銀行去。商業(yè)銀行是要營利的，且不存在對財政部進行監(jiān)管的職能，誰能保證國庫資金的安全？”

　　任茂東委員也表示，刪除央行經(jīng)理國庫的職責(zé)，會在實踐中造成由財政部門直接支配國庫資金，不受到國庫業(yè)務(wù)經(jīng)營者約束的情況。“人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)是對財政支出的一種監(jiān)督和制約，而且在實踐中對于避免和糾正違法違規(guī)的財政支出行為發(fā)揮了重要作用。從國際上看，支出決策與執(zhí)行分離是財政管理的一項基本要求。庫款支配和國庫業(yè)務(wù)經(jīng)理的權(quán)限，應(yīng)由不同機構(gòu)分別行使，不宜由財政部門在行使庫款支配權(quán)的同時，經(jīng)理國庫業(yè)務(wù)”。

　　【焦點3】

　　預(yù)算公開

　　對于預(yù)算公開，三審稿規(guī)定“涉及國家秘密的內(nèi)容除外”。

　　明確界定哪些涉密不予公開

　　史蓮喜委員、洪毅委員都提出，預(yù)算公開時，哪些屬于國家秘密應(yīng)明確界定。

　　洪毅委員表示，“公開是原則，保守秘密應(yīng)該屬于例外和少數(shù)。國家信息公開條例也是這個原則，除非是法定的國家秘密，人大授權(quán)的或者中央政府規(guī)定的國家秘密，可以不公開。現(xiàn)在各級政府公開預(yù)算、決算、財務(wù)報表，包括各個部門單位，很多情況下會出現(xiàn)問題，往往借保密為由不公開了”。

　　全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員張崇和建議，公開方式不能僅僅局限在按教育、醫(yī)衛(wèi)等功能劃分，應(yīng)該細化到支出的實際用途，“哪些用于‘三公’支出，哪些用于民生福利，使大家能看清財政資金究竟是怎么花的”。他還建議，不僅僅是政府機關(guān)，凡是財政供養(yǎng)的部門或單位都應(yīng)該向社會公開資金使用情況。

　　全國人大副委員長萬鄂湘則建議，關(guān)于高速公路收費情況的公開就應(yīng)該細化，“要公開的話由哪一級去公開，是由工程承包單位公開？還是管理部門公開？還有很多貸款方式，有的是政府貸款方式，有的是出讓多少年的收費權(quán)的方式承建公路、橋梁，一個公司承包多年后，費用可能早就收回來了，還在繼續(xù)收費”。萬鄂湘認為，經(jīng)常碰到涉及對高速公路收費的爭議，如果不明確規(guī)定，將來還會遇到。

　　【焦點4】

　　預(yù)算年度

　　鄧秀新委員建議，是不是可以把自然年度和財政年度分離，從人大批準國家預(yù)算以后開始財政年度，即4月1日到第二年3月31日。

　　建議調(diào)整預(yù)算年度 自4月起算

　　鄧秀新委員舉例說，“如果是某一個縣得到這筆資金，從人大會開完到錢撥到基層需要五個月的時間，也就是從人大3月15日閉幕到下面，8月份是最快的，再加上是工程招標，到12月份要進行決算，花不完上交。這個項目誰去做也很難做好，只有突擊花錢和違規(guī)才能做好”。他認為，不是基層不想把錢花好，是制度造成了這種境況。

　　王乃坤委員也提出了相同建議，“預(yù)算年度與全國人大批準預(yù)算時間不銜接的狀況，在某種程度上削弱了對預(yù)算的約束力，也不利于預(yù)算執(zhí)行效率的提高。所以，應(yīng)參考國外有些國家的做法，把預(yù)算年度起止時間調(diào)整為全國人大批準預(yù)算之后”。

　　王乃坤委員說，“兩會”期間，其所在的上海代表團對此也有呼吁，“這個事情也不難，收和支都不變，只是時間段的調(diào)整，但是能夠有利于做到依法編制預(yù)算，當年預(yù)算當年執(zhí)行”。

　　車光鐵委員則建議，采用編制臨時預(yù)算的方法，解決預(yù)算年度與人大批準預(yù)算時間不銜接的問題，即各級政府對下一預(yù)算年度開始至預(yù)算草案經(jīng)本級人民代表大會批準生效前，要編制臨時預(yù)算。

　　【焦點5】

　　財政專戶

　　三審稿規(guī)定：政府的全部收入應(yīng)當上繳國庫，對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶。

　　應(yīng)考慮財政專戶是否有必要設(shè)立

　　任茂東委員提出，現(xiàn)行預(yù)算法并未規(guī)定財政專戶，“換句話說，現(xiàn)在的財政專戶是違法的，如今不但不追查失職行為，還通過修法變?yōu)楹戏ɑ?rdquo;。

　　他表示，現(xiàn)實中財政專戶問題較大，“如財政專戶數(shù)量大、種類多、沉淀資金量大；收支都由財政部門和商業(yè)銀行直接操作，不經(jīng)過國庫經(jīng)理，缺乏有效監(jiān)管。”他介紹，近幾年財政部門十分熱衷在商業(yè)銀行開設(shè)財政專戶，一個很重要的原因是開設(shè)財政專戶對商業(yè)銀行和財政部門均有利可圖。“有些財政專戶甚至成了部門的‘小金庫’，助長了財政管理上的權(quán)力尋租”。

　　他認為，財政專戶所涉及的核心問題是當前是否有必要設(shè)立的問題。“財政部的解釋是，財政專戶的設(shè)立是為了確保?？顚Ｓ?，防止資金被擠占、挪用。實踐中，完全可以將現(xiàn)有財政專戶統(tǒng)一歸口到國庫單一賬戶，人民銀行可以根據(jù)專項資金性質(zhì)，在國庫單一賬戶下設(shè)立分類賬冊體系，即財政專戶設(shè)在國庫。使用資金時由人民銀行根據(jù)有關(guān)部門的支配指令直接撥付給用款單位，這樣也同樣能夠保障專項資金的集中管理和專款專用，而且還能在支付環(huán)節(jié)對有關(guān)部門的支配是否妥當，進行一定的監(jiān)督和制約”。他強調(diào)說，“是否仍然要脫離國庫設(shè)立財政專戶必須要慎重考慮，否則后患無窮”。

　　【焦點6】

　　轉(zhuǎn)移支付

　　任茂東、蘇曉云等委員認為，法案應(yīng)明確設(shè)定一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付之間的比例。

　　專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)明確退出條件

　　“預(yù)算法應(yīng)更加明確地反映最突出的問題，特別是下面反映最突出的，主要是專項轉(zhuǎn)移支付太多，比例太大，一般性的轉(zhuǎn)移支付少了一點。這個問題已經(jīng)帶來很多問題，從我到部門調(diào)研和到下面市、縣市的調(diào)研，都反映要求增加一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項轉(zhuǎn)移支付”，蘇曉云委員說，三審稿雖然對轉(zhuǎn)移支付做出了規(guī)定，“但是力度不夠。一般性的轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，能否搞一個比例？專項轉(zhuǎn)移支付比例確實不能太高了，太高了下面不好辦。”

　　王剛委員則提出，法案應(yīng)補充規(guī)定，“專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)立時，必須明確退出的條件和時限”，“理由是，在現(xiàn)實當中一些專項轉(zhuǎn)移支付只增不減，越來越多。如果我們設(shè)定退出的條件和時限，就可以解決有些專項轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)完成特定的政策和目的、或者沒有績效依然不退出的問題。另外，也是為了打破基數(shù)的觀念，在一些專項轉(zhuǎn)移支付中，由于長年不退出造成了在預(yù)算過程中老是強調(diào)上年基數(shù)是多少，下年基數(shù)上浮多少。打破這種基數(shù)觀念，提高資金的使用效率，也需要在預(yù)算法中明確規(guī)定。”

　　聲音

　　建議土地出讓金納入中央預(yù)算

　　從憲法和法律規(guī)定的角度，國有土地屬于全民所有，政府接受委托管理土地，出讓收入應(yīng)當為國家所有。建議考慮納入中央預(yù)算的范疇，并進入轉(zhuǎn)移支付機制，改變地方政府對土地的依賴，以及出讓開發(fā)的動能。——董中原委員

　　開發(fā)區(qū)應(yīng)納入一級政府預(yù)算

　　現(xiàn)在各地開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、工業(yè)園區(qū)等實體財政規(guī)模不斷擴大，但預(yù)算管理和監(jiān)督不規(guī)范，預(yù)算法修正案中也沒有涉及此類實體財政，建議應(yīng)將其納入有管理權(quán)限的一級政府預(yù)算，接受同級人大的監(jiān)督。——劉政奎委員

　　采寫 新京報記者 王姝