【中國之治@文化解碼】以“微改革”實(shí)踐推動(dòng)治理效能實(shí)現(xiàn)

作者：任勇 華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)

隨著我國全面深化改革進(jìn)程逐漸進(jìn)入深水區(qū)，各地在推動(dòng)各項(xiàng)改革中任務(wù)越來越繁重。在這種情形下，各地實(shí)踐中出現(xiàn)了一種以解決人民群眾反映最強(qiáng)烈、最突出、最直接的問題為導(dǎo)向的“微改革”方式。“微改革”以問題為導(dǎo)向，針對現(xiàn)實(shí)中司空見慣卻影響群眾生活的難題，在充分研究具體難題細(xì)節(jié)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，逐步研究出管用并且能解決實(shí)際問題的改進(jìn)辦法和細(xì)微舉措，它在增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感以及安全感的同時(shí)，也推動(dòng)了中央相應(yīng)各項(xiàng)改革措施真正有效落地，實(shí)現(xiàn)了地方治理效能的提升。

“微改革”與宏大的改革方式不同，往往采用問題導(dǎo)向進(jìn)行，主要包括便民惠民、政務(wù)流程、城市宜居三種類型

從整個(gè)改革開放的歷程來看，無論是當(dāng)時(shí)從農(nóng)村開啟的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，還是其后城市的國有企業(yè)改革，無不都是從基層開始試點(diǎn)實(shí)踐創(chuàng)新從而在全國范圍進(jìn)行推廣，逐步形成了可以復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)推廣，實(shí)現(xiàn)了國家整體發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。隨著我國改革進(jìn)程的不斷深化，越來越需要適當(dāng)頂層設(shè)計(jì)來推動(dòng)基層改革進(jìn)一步深入推進(jìn)。黨的十八大以來，中央出臺(tái)了一系列全面深化改革的政策和措施，形成了一整套相對比較完整的制度改革和政策推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)。這就需要各地方結(jié)合中央方針政策以及本地區(qū)本部門實(shí)際情況，來推動(dòng)地方治理中的創(chuàng)新與發(fā)展。

當(dāng)前，人民群眾的需求呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的特點(diǎn)，要求政府各項(xiàng)改革能夠圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中深層次矛盾和問題，在更好地回應(yīng)人民群眾不同類型的需求基礎(chǔ)上，強(qiáng)化不同類型公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給。作為提供公共服務(wù)、增加社會(huì)福利的基本治理單元，地方政府能否及時(shí)有效回應(yīng)人民群眾多元化訴求，不僅關(guān)系到各項(xiàng)改革是否能夠得到群眾的支持，而且也關(guān)系政府治理效能的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐中來看，一些地方政府圍繞中央出臺(tái)的各項(xiàng)全面深化改革政策，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，積極主動(dòng)地從解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)以及關(guān)聯(lián)度高的利益問題入手，尤其是針對人民群眾反映最強(qiáng)烈、最突出的問題，一個(gè)一個(gè)細(xì)節(jié)、一個(gè)一個(gè)細(xì)微之處地去逐一研究，充分借助已有和正在發(fā)展中的各項(xiàng)新興的技術(shù)手段，針對問題精準(zhǔn)施策和精細(xì)管理，提出了各種在實(shí)踐中管用并且能解決實(shí)際問題的改進(jìn)辦法和細(xì)微舉措，可稱之為“微改革”方式。

與其他的宏大改革方式不同，不同地方政府推進(jìn)“微改革”往往采用問題導(dǎo)向進(jìn)行，大多在“離群眾最近”的領(lǐng)域或者范疇進(jìn)行治理創(chuàng)新探索，通過創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)以及維護(hù)公平正義，以某一項(xiàng)具體改革來打通改革進(jìn)程的“最后一公里”，以更精準(zhǔn)和精細(xì)的治理改革方式推動(dòng)中央改革政策得以落地。從目前各地方推進(jìn)“微改革”的進(jìn)程來看，其主要聚焦于群眾切身利益相關(guān)的方方面面，著眼于長期被忽視、但卻能為群眾帶來便利的實(shí)事。可以說，幾乎囊括就業(yè)、醫(yī)療、出行、餐飲、文娛、教育等在內(nèi)的人民群眾生產(chǎn)生活的全過程。如果對已有的“微改革”實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，我們可以將其總結(jié)為便民惠民、政務(wù)流程、城市宜居，且與人民群眾現(xiàn)實(shí)緊密相關(guān)的三種類型。

具體而言，便民惠民類型的“微改革”一般注重以群眾現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，以增強(qiáng)公共服務(wù)的便利性和可及性為目標(biāo)，從公共服務(wù)供給的距離、時(shí)間、內(nèi)容和方式等多方面方便人民群眾，減少民眾與公共服務(wù)供給之間的距離感，主要集中在諸如改善醫(yī)療服務(wù)、推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)、平衡教育資源等方面；政務(wù)流程類型的“微改革”主要體現(xiàn)為綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新興信息技術(shù)手段和工具來改進(jìn)地方政府管理和服務(wù)的流程，通過現(xiàn)代技術(shù)手段和政府網(wǎng)格化治理等方式進(jìn)行深度融合，增強(qiáng)政府服務(wù)的智慧性和便民性，以更好滿足人民群眾對政務(wù)服務(wù)精細(xì)化的要求；城市宜居類型的“微改革”，主要通過有效措施改善基層群眾生活居住環(huán)境，提升人民生活的幸福感，例如許多城市積極推進(jìn)垃圾分類提升城市文明、美化城市環(huán)境，或通過為老舊小區(qū)加裝電梯、解決小區(qū)停車難問題、拆遷區(qū)域環(huán)境整治等來創(chuàng)造適宜的居住環(huán)境，滿足人民群眾對于美好生活的向往。總體來說，各地的“微改革”大多精準(zhǔn)指向群眾生活中的痛點(diǎn)和公共服務(wù)的盲點(diǎn)，能夠最大限度地貼近實(shí)際民生，并能夠使得這些具體改革措施取得立竿見影的效果。

“微改革”能夠有效激發(fā)基層治理效能、推動(dòng)基層治理能力提升、夯實(shí)治理效能實(shí)現(xiàn)的認(rèn)同基礎(chǔ)

基層治理，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)治理效能提升。我國政治制度有明顯的優(yōu)越性，要把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，既要固根基，也要補(bǔ)短板，既要強(qiáng)弱項(xiàng)，也要揚(yáng)優(yōu)勢。各地推進(jìn)的“微改革”實(shí)際上就能夠在這個(gè)過程中扮演重要角色。實(shí)踐證明，“微改革”不僅能夠有效激發(fā)地方治理效能、提升地方治理能力，而且能夠增強(qiáng)群眾獲得感，提升其對治理效能的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)與中央全面深化改革各項(xiàng)措施的政策互補(bǔ)，最大程度發(fā)揮政策的集成效應(yīng)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率和更加公平的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

首先，“微改革”能夠推動(dòng)政府決策科學(xué)化、社會(huì)治理精細(xì)化、公共服務(wù)高效化，有效激發(fā)基層治理效能。在當(dāng)前國內(nèi)外復(fù)雜環(huán)境影響下，地方治理效果往往受到不確定性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性日益劇增的影響，政府治理成效也會(huì)受到政府公共服務(wù)的相對單一化、治理主體角色定位不明確、部分政府公務(wù)人員懶政等多重不利因素的制約。而“微改革”能夠從本地實(shí)際情況出發(fā)，迅速便捷地借助新興的政策工具來激發(fā)政府效能，克服一些不利于政府效能提升的因素

其次，“微改革”能夠推動(dòng)政府、社會(huì)、市場等多主體實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，不斷推動(dòng)基層治理能力提升。地方的治理能力高低往往影響著治理效能的實(shí)現(xiàn)。從地方實(shí)踐來看，“微改革”方式的累積推動(dòng)了地方公共服務(wù)供給的優(yōu)質(zhì)化，通過不斷回應(yīng)人民群眾不同類型的公共服務(wù)訴求，提高了公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。同時(shí)“微改革”方式的累積也提高了公民參與地方治理的積極性，“微改革”通過深入基層群眾，了解群眾需求、回應(yīng)群眾訴求，構(gòu)建富有活力的新型治理體系，共同促進(jìn)全面深化改革措施在基層的有效落地。

最后，“微改革”能夠調(diào)動(dòng)人民群眾參與改革積極性，夯實(shí)治理效能實(shí)現(xiàn)的認(rèn)同基礎(chǔ)。“微改革”往往集中于社區(qū)事務(wù)、社會(huì)保障、教育文化、政務(wù)服務(wù)等人民群眾最為關(guān)注的領(lǐng)域，并將其觸角延伸到群眾普遍關(guān)注的小事和難事，增加人民群眾與深化改革的利益相關(guān)度，使得人民群眾對治理效能有明確清晰的感知，激發(fā)人民群眾的參與熱情。所以，“微改革”往往有著較高的群眾認(rèn)同度，人民群眾對治理效能的認(rèn)同感也就是在這一件件可以看得見的“微改革”中得以實(shí)現(xiàn)的，以此來激發(fā)廣大群眾共同參與改革的熱情，可以在解決好群眾多層次和多類型服務(wù)需求的同時(shí)，厚植起治理效能實(shí)現(xiàn)的群眾基礎(chǔ)。

以深化“微改革”推動(dòng)治理效能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)提升

隨著改革任務(wù)的持續(xù)推進(jìn)，“微改革”涉及的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)不斷增多，相應(yīng)涉及的部門以及所依賴的政府層級也逐漸復(fù)雜。再加上面對世界百年未有之大變局，更加需要進(jìn)一步深化“微改革”。因此，未來既需要在已經(jīng)形成的政策共識(shí)基礎(chǔ)上，推動(dòng)各部門和各環(huán)節(jié)的改革措施進(jìn)行有效協(xié)同，也需要通過“微改革”的目標(biāo)改進(jìn)、內(nèi)容充實(shí)以及制度建設(shè)等方面共同推進(jìn)，形成政策合力，以“微改革”中所釋放出的政策紅利來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策和制度創(chuàng)新，共同推動(dòng)治理效能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)提升。

第一，“微改革”的目標(biāo)改進(jìn)：立足全面深化改革布局，與相關(guān)的制度和政策整體性推進(jìn)。從目前全面深化改革的總要求來看，無論是便民惠民型的“微改革”，還是政務(wù)流程型的“微改革”，以及城市宜居型的“微改革”，要得以持久推進(jìn)，就必須立足全面深化改革布局，整體性推進(jìn)與之相關(guān)的制度、政策，只有這樣才有可能凸顯全面深化改革的集成化效果。如果能帶動(dòng)相應(yīng)的制度和政策創(chuàng)新，又會(huì)給各地“微改革”以及相應(yīng)的政策創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支持。因此今后在各地實(shí)踐中，圍繞某一領(lǐng)域或者某一板塊的“微改革”的措施，需要更加注重與中央的全面深化改革目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)推進(jìn)，并爭取做好相關(guān)政策配套和制度匹配，真正能夠讓各地“微改革”發(fā)揮出協(xié)同高效和系統(tǒng)集成作用，讓地方實(shí)踐中的治理效能發(fā)揮最大的效果。

第二，“微改革”的內(nèi)容充實(shí)：注重以地方特色來增強(qiáng)改革實(shí)效和提升治理效能。雖然既有的“微改革”已經(jīng)取得不少突破，但要更一步推進(jìn)，就需要根據(jù)實(shí)際情況來科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃和聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，避免隨機(jī)性和臨時(shí)性。具體來說，可以從以下三個(gè)方面來充實(shí)“微改革”的內(nèi)容：一是政務(wù)服務(wù)方面，一方面“微改革”繼續(xù)通過依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”體系建設(shè)，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)集約化平臺(tái)建設(shè)，加快后臺(tái)政務(wù)數(shù)據(jù)共享步伐，帶動(dòng)政府行政效率提升；另一方面通過簡化行政審批工作流程，降低人民群眾辦事成本。二是城市管理方面，通過優(yōu)化已有“網(wǎng)格化”管理方式、數(shù)字化的管理平臺(tái)、協(xié)同共治的管理體系以及綜合規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制等，確保城市治理的科學(xué)高效以及精細(xì)化的實(shí)現(xiàn)。三是居民生產(chǎn)生活方面，由于該方面在“微改革”的未來實(shí)踐運(yùn)行中占據(jù)主要地位，因此需要聚焦多領(lǐng)域，如醫(yī)療、出行、教育改革、食品安全、垃圾分類、污水處理、志愿服務(wù)、幼兒老人托管服務(wù)等方面，多渠道解決民生訴求，以多層次多類型的公共服務(wù)來提升治理效能。

第三，“微改革”的制度建設(shè)：以上下聯(lián)動(dòng)的制度建設(shè)方式來保證各項(xiàng)改革創(chuàng)新的連續(xù)性和持續(xù)性。制度建設(shè)是改革的最根本內(nèi)容。要將“微改革”所體現(xiàn)出來的治理效能得以持續(xù)釋放，就需要通過制度建設(shè)把已有的治理經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為可以施之長遠(yuǎn)的制度，尤其是需要加強(qiáng)以“微改革”提升治理效能從而滿足人民群眾獲得感方面的制度建設(shè)。如可以將政務(wù)服務(wù)和行政審批改革等方面的“微改革”經(jīng)驗(yàn)，以符合實(shí)際的規(guī)章制度或者服務(wù)規(guī)范用標(biāo)準(zhǔn)的形式固定下來，形成相應(yīng)的優(yōu)化政府職責(zé)的規(guī)范，促進(jìn)地方治理創(chuàng)新規(guī)范化，并與已經(jīng)形成良好頂層設(shè)計(jì)的各種制度進(jìn)行有效的協(xié)同，在提升“微改革”科學(xué)化水平同時(shí)，以上下聯(lián)動(dòng)來保證各項(xiàng)改革創(chuàng)新的連續(xù)性，從而更好地推進(jìn)“微改革”制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為基層治理的效能。

“微改革”通過推行符合地方實(shí)際和群眾意愿的小規(guī)模改革，以逐步累積的方式在激發(fā)基層治理創(chuàng)新過程中，圍繞解決人民群眾迫切關(guān)心的問題，采用各種創(chuàng)新方式增加了政府公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性，真正將中央全面深化改革各項(xiàng)政策落地生根，增強(qiáng)了人民群眾的獲得感和幸福感。隨著堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程加快，未來“微改革”必然有更大的發(fā)展空間，并會(huì)以此來推動(dòng)基層治理效能持續(xù)而有效的提升。