作者：同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長、教授，中國職業(yè)健康協(xié)會專家咨詢委副主任 孫建平

城市化是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。中國的城市化發(fā)展與西方發(fā)達國家有所不同，我們用40年時間走過了西方發(fā)達國家200年的城市化進程，呈現(xiàn)出趕超型、跨越式、超常規(guī)等特征。這對城市安全風(fēng)險防控提出了不同的挑戰(zhàn)。

一方面，城市化本身是一個風(fēng)險積聚的過程，在打破原有資源平衡、突破原有運行規(guī)則的過程中必然產(chǎn)生各種風(fēng)險。在超常規(guī)發(fā)展的背景下，人們的思想觀念、環(huán)境承載能力、文化認同程度等缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)備，加上法律標(biāo)準(zhǔn)滯后等，在突如其來的風(fēng)險降臨時，往往會出現(xiàn)辦法不多、應(yīng)對遲緩的情況。

另一方面，我國人口基數(shù)大、城市人口密度大，在短短的幾十年里越來越多的城市發(fā)展成了巨大、復(fù)雜的運行系統(tǒng)。隨著人口大量流動、產(chǎn)業(yè)高度集聚、高層建筑和重要設(shè)施高度密集、軌道交通承載量超負荷，再加上極端天氣引發(fā)的自然災(zāi)害、技術(shù)創(chuàng)新中的不確定性等，許多過去的“城市問題”正在演變成“城市風(fēng)險”。

與此同時，快速城市化又攤薄了管控力量，加劇了城市安全風(fēng)險爆發(fā)的隱憂。一些潛在風(fēng)險成為城市化進程中的障礙，甚至可能造成難以逆轉(zhuǎn)的后果。這不僅是重要的經(jīng)濟社會問題，而且是重要的民生和政治問題。

生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，擔(dān)負保護人民生命財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定的重要使命。新形勢下，我們必須科學(xué)、系統(tǒng)審視城市重大風(fēng)險，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，進一步做好城市運行安全保障工作。

城市重大風(fēng)險辨識與定位要把握準(zhǔn)星、量尺

城市安全發(fā)展是防范化解重大風(fēng)險的重要組成部分，是最重要、最基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品之一。黨的十九大首次將“安全”作為新時代人民美好生活的基礎(chǔ)指標(biāo)之一，與“民主、法治、公平、正義、環(huán)境”一起，作為保障人民生活的必要基礎(chǔ)。這是以人民為中心的集中體現(xiàn)，也是加強城市風(fēng)險治理體系建設(shè)的基本出發(fā)點。

2018年1月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》。以城市為載體就安全發(fā)展問題專門發(fā)文，在新中國成立以來尚屬首次。這是中央基于城市發(fā)展一般規(guī)律、應(yīng)對我國城市發(fā)展突出安全問題，而作出的科學(xué)判斷和國家要求。它標(biāo)志著我國城市安全進入系統(tǒng)化、規(guī)范化管理新階段，也為加強城市風(fēng)險防控提供了科學(xué)依據(jù)。

德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克認為，現(xiàn)代性社會尤其是后工業(yè)化時期以來的社會，是一個風(fēng)險社會。不同于早期資本主義風(fēng)險主要聚集在工廠等生產(chǎn)單位，當(dāng)代社會的風(fēng)險不再局限于特定的生產(chǎn)空間、地域和團體，而是彌散到社會空間的各個角落，具有全局性、整體性，并將隨工業(yè)化的進一步發(fā)展而系統(tǒng)增加。

中國城市化的獨特路徑，要求我們在城市安全風(fēng)險防控上，不僅要吸取國際經(jīng)驗，也要不斷創(chuàng)新，探索形成符合中國城市發(fā)展需求的城市安全風(fēng)險管理理念和管控體系、路徑。

說到風(fēng)險，先來談?wù)勢d體。載體是風(fēng)險的客觀依附，其主要特點是多種多樣。比如，城市生產(chǎn)行業(yè)中的火災(zāi)、爆炸、毒氣泄漏等危險點源；城市正常運行保障中的生命線風(fēng)險、居住風(fēng)險、出行風(fēng)險、公共場所風(fēng)險；各種自然災(zāi)害、災(zāi)難以及由此帶來的疊加風(fēng)險；“非典”“埃博拉病毒”等公共衛(wèi)生風(fēng)險，等等。

風(fēng)險載體千變?nèi)f化，應(yīng)對之道也千差萬別，但必須堅持“一盤棋”的思想，各地區(qū)、各部門在重大風(fēng)險辨識與定位上要有大局意識和全局觀念。

重大風(fēng)險辨識與定位的關(guān)鍵內(nèi)涵有二：一是準(zhǔn)星，二是量尺。結(jié)合新形勢、新要求，就是要以中華民族和世界的“兩個大局”為準(zhǔn)星，以“匹配社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)和全面建成小康社會的需要”為量尺。

準(zhǔn)星是固定的，需要從上到下高度統(tǒng)一，即“胸懷兩個大局、把握兩個大局、服務(wù)兩個大局”。為此，需要我們自覺增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。量尺是相對變化的，需要結(jié)合單個區(qū)域的地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)特征、發(fā)展定位、文化底蘊去設(shè)計、確定和執(zhí)行。

風(fēng)險來源于社會的各項活動，因而對重大風(fēng)險的認知和確定不能脫離社會活動。以上海為例，有必要適時開展以區(qū)為主體的《重大風(fēng)險辨識與評價能力建設(shè)導(dǎo)則》的制定，從而準(zhǔn)確把握工作對象的特點，圍繞應(yīng)急管理的預(yù)防、準(zhǔn)備、監(jiān)測、預(yù)警、響應(yīng)、實施、恢復(fù)和重建這八個功能去找短板、補弱項。

除了“黑天鵝”和“灰犀牛”，別忽視“大白象”

根據(jù)可能性和后果，城市風(fēng)險家族圖譜可分為以下幾種主要類型：可能性小、后果小的事件表征為“大白兔”類型；可能性小、后果大的事件表征為“黑天鵝”類型；可能性大、后果小的事件表征為“金絲猴”類型；可能性大、后果大的事件表征為“灰犀牛”類型。

2019年，在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班的開班式上，習(xí)近平總書記明確指出，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范和抵御風(fēng)險的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險為夷、轉(zhuǎn)危為機的戰(zhàn)略主動戰(zhàn)。

僅就防范“灰犀牛”而言，必須進行重大風(fēng)險的全過程動態(tài)評估。各類重大風(fēng)險總是在一定的時間尺度、空間尺度上不斷地進行流變、突變。常態(tài)下，重大風(fēng)險是潛在的、隱形的；非常態(tài)下，重大風(fēng)險是顯性的、突發(fā)的。其中，傳遞耦合性是風(fēng)險流變、突變過程中最重要的特點。

比如，在疫情風(fēng)險中，病毒的超強傳播性往往會加速“黑天鵝”向“灰犀牛”的進化，從而對城市應(yīng)急體系提出極大挑戰(zhàn)。在此過程中暴露出來的醫(yī)療設(shè)施、防護物資、醫(yī)護人員等種種不足和“失去控制”，又與防疫抗疫過程中的各個環(huán)節(jié)相耦合，形成新的更大風(fēng)險。如果處置不力，就會導(dǎo)致病毒在更大范圍內(nèi)進行傳播和變異，引發(fā)新的應(yīng)急資源不足。

這種“失去控制”，在現(xiàn)實城市重大風(fēng)險防范過程中，我將其稱為“大白象”類型。“大白象”蘊含“需要高昂費用維持”的含義。在城市風(fēng)險防范的環(huán)節(jié)中，人人都知道其嚴重性，但若全面對其進行風(fēng)險治理卻需要極高的成本，又很難即刻產(chǎn)生巨大安全效益。

由于投入大而效益展示度不大，管理者往往會對“大白象”類型的風(fēng)險視而不見、避而不談，寄希望于不要在自己任期發(fā)生，甚至出現(xiàn)“寧可事后救援出成績，也不要事前投入出效益”的錯誤心態(tài)。

“大白象”還有一個催化功能。比如，某些風(fēng)險原本屬于“黑天鵝”類型，但“大白象”可能會將其催化為“灰犀牛”。從這個角度來看，防范“灰犀牛”，重在管好“大白象”。特別是，針對疫情的監(jiān)測、預(yù)警、響應(yīng)、實施，就要嚴格遵循早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療的原則。

然而，往往難就難在一個“早”字。“早”的實現(xiàn)需要制度和資源支持。沒有足夠的宣傳怎能實現(xiàn)“早發(fā)現(xiàn)”，沒有非常態(tài)之下的非常之法怎能實現(xiàn)“早報告”，沒有足夠的病房怎能實現(xiàn)“早隔離”，沒有足夠的醫(yī)療資源和醫(yī)護人員怎能實現(xiàn)“早治療”？

應(yīng)該看到，在重大風(fēng)險動態(tài)評估能力的建設(shè)過程中，要抓好兩點：一個是“做正確的事”，另一個是“正確地做事”。所謂“做正確的事”與重大風(fēng)險動態(tài)評估中的“信息流”緊密相關(guān)。“信息流”的確定應(yīng)當(dāng)以科研人員為主、職能部門為輔。所謂“正確地做事”與重大風(fēng)險動態(tài)評估中的“業(yè)務(wù)流”緊密相關(guān)。“業(yè)務(wù)流”的確定應(yīng)當(dāng)以職能部門為主、科研人員為輔。

具體來看，“信息流”是指從科學(xué)的角度出發(fā)，針對風(fēng)險客體的特點，如風(fēng)險載體、可能性、直接后果嚴重度、偶發(fā)性、突發(fā)性、后果衍生能力、可預(yù)測性、可監(jiān)控性、可預(yù)報性等，總結(jié)形成的知識或問題。

對于疫情防控來說，“預(yù)防”的主要信息流是“什么地方有可能產(chǎn)生致災(zāi)因子”，“準(zhǔn)備”的主要信息流是“最大的醫(yī)療承載力是多少”，“監(jiān)測”的主要信息流是“致災(zāi)因子的關(guān)鍵參數(shù)，如傳染途徑、癥狀、基本傳染數(shù)等”，“預(yù)警”的主要信息流是“誰可以預(yù)警，向誰預(yù)警，預(yù)什么級別的警”，“響應(yīng)”的主要信息流是“快速”，“實施”的主要信息流是“高效”。

“業(yè)務(wù)流”是指在“信息流”確定的情況下，根據(jù)職能部門的工作體制和工作習(xí)慣形成的實際工作內(nèi)容。“業(yè)務(wù)流”是對“信息流”高度整合和設(shè)計之后，形成的一項項具體工作方法和工作機制。

針對某一個類別的風(fēng)險，其“信息流”是相對固定的、共性的，“業(yè)務(wù)流”則是變動的、個性的。“信息流”和“業(yè)務(wù)流”的精準(zhǔn)高效融合就是破除形式主義、官僚主義、本位主義，杜絕不敢擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)漂浮、推諉扯皮等現(xiàn)象。

將政府一元主導(dǎo)轉(zhuǎn)為多元共治、精細化治理

城市重大風(fēng)險防范與應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)工程，涵蓋社會的方方面面，牽涉技術(shù)、管理、產(chǎn)業(yè)、人才、文化等。在城市風(fēng)險防控中，比較突出的現(xiàn)象包括城市高負荷運行與城市應(yīng)急管理資源不匹配，條塊分割、信息不暢、協(xié)作困難，應(yīng)急工作“物理變化”到位但“化學(xué)反應(yīng)”有待深化，一線人員風(fēng)險辨識能力尚不能完全滿足要求，等等。這些現(xiàn)象是應(yīng)急系統(tǒng)從無序向有序轉(zhuǎn)變時的表征。相關(guān)問題或者是現(xiàn)象怎么切實破解？多元共治是一條有效路徑。

從學(xué)術(shù)角度來看，多元共治是“協(xié)同論”在城市治理中的應(yīng)用。“協(xié)同論”主要是研究開放系統(tǒng)在與外界進行物質(zhì)、能量交換的情況下，如何通過內(nèi)部協(xié)同作用，形成時間、空間和功能上的有序結(jié)構(gòu)。“協(xié)同論”認為，千差萬別的系統(tǒng)，盡管屬性不同，但在整個環(huán)境中存在相互影響又相互合作的關(guān)系，如不同單位間的相互配合與協(xié)作、部門間關(guān)系的協(xié)調(diào)、企業(yè)間相互競爭的作用以及系統(tǒng)中的相互干擾和制約等。

由此，黨的十九屆四中全會明確提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，強調(diào)“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”，要求“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全”。

實現(xiàn)共建共享，首在多元共治。新形勢下，應(yīng)當(dāng)逐步將傳統(tǒng)的政府一元主體主導(dǎo)的行政化管理體系轉(zhuǎn)型升級為開放性、系統(tǒng)化多元共治的城市精細化治理體系。要定位多元功能、豐富共治內(nèi)涵，開創(chuàng)黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、企業(yè)載體、社會參與、市場黏結(jié)、文化支撐的應(yīng)急管理格局，實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。

一要以黨建為路徑，著重解決引領(lǐng)機制。

要全面落實新時代黨的建設(shè)總要求，聚焦工作重點，突出精準(zhǔn)發(fā)力，夯實工作基礎(chǔ)。聚焦應(yīng)急管理工作，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、上下聯(lián)動、共建共享的工作新格局，實現(xiàn)黨建“一顆子”激活應(yīng)急管理發(fā)展“全盤棋”。

二要以政府為核心，著重解決創(chuàng)新機制。

包括應(yīng)急統(tǒng)籌規(guī)劃、搭建應(yīng)急管理綜合平臺、引導(dǎo)輿情、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)相關(guān)社會組織、推進風(fēng)險防控專業(yè)隊伍建設(shè)、鼓勵發(fā)展應(yīng)急相關(guān)產(chǎn)業(yè)等。

三要以企業(yè)為載體，著重解決技術(shù)問題。

包括營造激發(fā)企業(yè)活力的環(huán)境、保障企業(yè)安全與規(guī)范生產(chǎn)、鼓勵企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任并為風(fēng)險治理、應(yīng)急管理提供專業(yè)技術(shù)、信息資源和系統(tǒng)支撐等。

四要以社會為對象，實現(xiàn)風(fēng)險治理社會化。

包括鼓勵各類組織發(fā)揮主觀能動性、動員基層社區(qū)和市民群眾充分參與、加強社區(qū)綜合風(fēng)險地圖繪制工作、解決社會思想認識問題等。

五要以市場為連接，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。

市場手段是一種“內(nèi)在化”手段，既能發(fā)揮主觀能動性，又能形成淘汰機制，集聚最好的資源、最優(yōu)秀的人才投入城市應(yīng)急管理工作中，最終實現(xiàn)以共建推進共治、以共治形成共享、以共享反哺共建。

六要以文化為支撐，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

構(gòu)建應(yīng)急文化是基礎(chǔ)工程。要進一步加強應(yīng)急工作的政治敏感意識、強化企業(yè)風(fēng)險治理的憂患意識、落實民眾的風(fēng)險規(guī)避意識，最終在更深、更廣的層面上實現(xiàn)共建、共治、共享。

總而言之，一流城市要有一流治理。就上海而言，正在積極探索走出一條中國超大城市管理特色新路，肩負著推動長三角一體化更高質(zhì)量發(fā)展的使命。我們必須守正創(chuàng)新、追求極致、臻于完美、永無止境，確保城市更安全、更宜居、更有活力。