作者：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心　朱源

2019年10月召開的黨的十九屆四中全會發(fā)布了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在堅持和完善生態(tài)文明制度體系中提出了“健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護體系”。

2019年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，“要重點打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，完善相關(guān)治理機制，抓好源頭防控”。黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議都強調(diào)了“源頭預(yù)防”，而環(huán)評作為發(fā)揮“源頭預(yù)防”作用的基礎(chǔ)性制度，在生態(tài)文明制度體系中的地位不僅沒有削弱，反而得到了進一步的強調(diào)和突出。

2019年12月22日-24日，生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國環(huán)境影響評價與排污許可工作會議上指出，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅持和完善環(huán)境影響評價與排污許可制度。筆者認(rèn)為，環(huán)評制度要在新時期發(fā)揮更好更大的作用，就要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的形勢要求下，回答好四中全會提出的“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大問題。

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，推進環(huán)境影響評價制度發(fā)展

在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記對加強生態(tài)文明建設(shè)提出了必須堅持的六項原則，即堅持人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同體、用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境、共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。推進環(huán)評制度的完善和發(fā)展，就要以這六項原則為基本遵循。

一是突出環(huán)評的預(yù)防性，保障人與自然和諧共生。由于決策失誤引起的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞的教訓(xùn)，在歷史上并不少見。保障人與自然和諧共生，就是要進一步突出環(huán)評的預(yù)防作用，對有嚴(yán)重不可逆生態(tài)環(huán)境影響和風(fēng)險的項目，要堅決否決，發(fā)揮環(huán)評的威懾力，讓明顯有問題的政策、規(guī)劃或項目不敢隨意被提出。環(huán)評還要積極深入到政策制定和決策過程中，發(fā)揮從源頭防治生態(tài)破壞和環(huán)境污染的功效，扭轉(zhuǎn)部分地方、部門和企業(yè)的歪曲政績觀、發(fā)展觀，改變其不注重資源節(jié)約和環(huán)境保護的運作模式，推動地方、部門和企業(yè)走上綠色發(fā)展之路。

二是深化環(huán)評承載力分析，實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。綠水青山就是金山銀山的新發(fā)展理念，深刻揭示了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理。要從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，就要把經(jīng)濟活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，給自然生態(tài)留下休養(yǎng)生息的時間和空間。這一原則，恰好是環(huán)評承載力分析和容量分析所針對的內(nèi)容。承載力和容量分析，就是要考慮到自然資源和生態(tài)環(huán)境對項目或經(jīng)濟發(fā)展的承受限度，保證在獲得金山銀山時不破壞綠水青山。

三是踐行環(huán)評為民理念，視良好生態(tài)環(huán)境為最普惠的民生福祉。踐行環(huán)評的為民情懷，就是要把“人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”，作為檢驗環(huán)評效果的準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則要求環(huán)評與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進一步掛鉤，準(zhǔn)確回答項目或規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和人民群眾生命健康的影響，切實回應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的關(guān)注和需求。生態(tài)文明是人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)，每個人都是生態(tài)環(huán)境的保護者、建設(shè)者、受益者。這就要求環(huán)評的信息公開和公眾參與應(yīng)有序推動，杜絕盲目參與或搭車參與，不能只說不做、置身事外。

四是立足環(huán)評的系統(tǒng)觀，打造山水林田湖草的生態(tài)共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。山水林田湖草生態(tài)共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。立足于環(huán)評的系統(tǒng)觀，就是要開展全要素、全過程、全區(qū)域、全流域的分析，要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬。環(huán)評算大賬，不能算小賬，是指環(huán)評不能只算本項目的小賬，而忽視了所有項目累積的大賬，要重視累積性影響的分析。環(huán)評算長遠賬，是指環(huán)評不能只關(guān)注短時期的環(huán)境損益，更要考慮生態(tài)環(huán)境長遠的變化。環(huán)評算整體賬，是指環(huán)評不能只關(guān)注局部的問題，更要分析對自然生態(tài)系統(tǒng)整體的影響。環(huán)評算綜合賬，是指不能僅考慮一方面的問題，而應(yīng)該統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的綜合影響。

五是高舉環(huán)評的法律武器，用最嚴(yán)格的法治保護環(huán)境。用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護生態(tài)環(huán)境，就是要用足用好《環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》這一法兩條例。要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評的法律法規(guī)，展示法律制度的剛性和權(quán)威，對于不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究責(zé)任。特別是修訂后的環(huán)評法，對未批先建等違法行為的處罰力度很大，環(huán)評要敢于亮劍，才能展現(xiàn)制度的權(quán)威。此外，環(huán)評制度是環(huán)境治理現(xiàn)代化體系中的一部分，要與其他相關(guān)制度一起，共同織密環(huán)境法治的網(wǎng)，打造一個既簡練又嚴(yán)密，既消除重復(fù)又覆蓋全過程的管理體系。當(dāng)前，環(huán)評制度內(nèi)部、環(huán)評與相關(guān)制度之間亟待加快梳理整合，例如“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的銜接，項目環(huán)評與首次排污許可證發(fā)放，排污許可證發(fā)放與企業(yè)環(huán)保自驗收、排污許可證日常監(jiān)管與環(huán)境影響后評價等。

六是深度開展環(huán)評國際合作，共謀全球生態(tài)文明。各國的環(huán)境影響評價制度都在發(fā)展變化中。從環(huán)評層級來看，政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的層次逐漸清晰；從環(huán)評范圍來看，氣候變化、人群健康、社會公平等近年來逐漸納入環(huán)評的領(lǐng)域；從環(huán)評流程來看，環(huán)評管理覆蓋了環(huán)評預(yù)測到事中事后全過程。中國要深度開展環(huán)評國際合作，就應(yīng)積極適應(yīng)環(huán)評制度發(fā)展的新趨勢，與中國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實相結(jié)合。深度開展環(huán)評國際合作，應(yīng)與“一帶一路”建設(shè)結(jié)合起來。環(huán)評制度的國際交流與合作，有助于降低各國制度差異造成的分歧，推進共謀全球生態(tài)文明。中國在綠色“一帶一路”建設(shè)中，一方面應(yīng)主動開展環(huán)境影響評價，彰顯中國企業(yè)的綠色品牌；另一方面，中國的環(huán)評制度體系走出去，也是深度參與全球治理的積極舉措。

落實黨的十九屆四中全會要求，堅持、鞏固、完善和發(fā)展新時期的環(huán)境影響評價制度

黨的十九屆四中全會對新時期國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了明確的要求。李干杰部長在全國環(huán)境影響評價與排污許可工作會議上強調(diào)，要健全以環(huán)境影響評價制度為主體的源頭預(yù)防體系，推動工作重心“四個轉(zhuǎn)變”，堅持核心理念“三個不變”。

筆者認(rèn)為，為貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，要在四方面發(fā)力。

堅持源頭預(yù)防的功能定位。堅持源頭預(yù)防，就是對于不符合環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)，突破生態(tài)保護底線，不符合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，可能造成重大、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的政策、規(guī)劃或項目，堅決叫停。對于雖然符合上述標(biāo)準(zhǔn)要求，但在環(huán)評過程中仍然受到利益相關(guān)者或公眾強烈質(zhì)疑或反對的，環(huán)評結(jié)論要作為支持或否決決策的技術(shù)依據(jù)。對于所有項目，環(huán)評都有優(yōu)化項目設(shè)計、從源頭納入生態(tài)環(huán)境保護考量的功能。因為從源頭防范污染和生態(tài)破壞，可以有效節(jié)約成本，也能有效防范項目建設(shè)推倒重來。

鞏固環(huán)評評價的理論基礎(chǔ)。環(huán)評的評價，包括預(yù)測性評價和現(xiàn)狀評價，是環(huán)評制度的基礎(chǔ)，需要不斷鞏固。現(xiàn)狀評價是預(yù)測性評價的前提。鞏固環(huán)評評價的基礎(chǔ)，要從必要性、科學(xué)性和實用性三方面考慮。必要性，即是否一定要做評價，是否一定需要做基于模型的、大數(shù)據(jù)的評價。如果通過簡單判斷就能得出可靠的結(jié)論，則不一定都要做完整的評價。事實上，簡單判斷也屬于環(huán)評評價的一類方法。其次，要不斷提高環(huán)評評價的科學(xué)性，特別是對于預(yù)測性評價。包括環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、模型因子選取、污染物源強、與類似項目對比、不確定性分析等方面，需要不斷進行科學(xué)研究、不斷完善提升。再次是評價的實用性，即評價結(jié)果是否一目了然，能否清楚地應(yīng)用到?jīng)Q策中。總之，環(huán)評評價的必要性、科學(xué)性和實用性，是在環(huán)評制度發(fā)展中需要不斷鞏固的內(nèi)核。

完善環(huán)評審批的管理體系。分級分類的環(huán)評審批體系是符合中國國情的特色做法，既有其優(yōu)越性，也有一定的弊端。在“放管服”改革的背景下，分級分類的框架有了一些變化，比如部省市縣四級審批，就已經(jīng)穿插了諸如副省級、副市級新區(qū)等單位，一些下級單位被授予上級單位的審批權(quán)限等。再比如，報告書、報告表、登記表三類之外，也出現(xiàn)了承諾制、備案制等形式，游離在審批與非審批之間。當(dāng)然，分級分類形式的多樣化，并不是核心的問題。核心的問題在于是否還需要基于環(huán)評的審批。是不是通過企業(yè)承諾和事后的監(jiān)管執(zhí)法，就可以取消環(huán)評的前端審批？從目前來看，參考發(fā)達國家的經(jīng)驗，環(huán)評審批仍然是需要的，特別是對于防范重大、不可逆生態(tài)環(huán)境影響的項目，還需要審批。此外，對于信息公開和公眾參與的問題，在如何有效應(yīng)對鄰避效應(yīng)、提高公眾參與的效率和有效性等方面，環(huán)評審批的形式、流程和內(nèi)容還需要進一步完善。

發(fā)展環(huán)評的新興領(lǐng)域。近年來，國際上環(huán)評制度的發(fā)展日新月異。在要素上，生物多樣性、氣候變化、社會公平等新興生態(tài)環(huán)境及與之相關(guān)的要素不斷被納入環(huán)評。在層次上，政策環(huán)評和區(qū)域環(huán)評在國內(nèi)外都在不斷發(fā)展。政策環(huán)評和區(qū)域環(huán)評更側(cè)重于現(xiàn)狀評價，而在預(yù)測評價上則更多地通過專家和公眾參與來完成，主要依靠定性和半定量的評價方法，為下一層次的評價框定范圍和深度。從制度層面來看，環(huán)評制度與監(jiān)察執(zhí)法和排污許可證等運行期環(huán)境管理工具，也都在不斷地深度融合中，各國有各自的做法。面對這些新興的領(lǐng)域和要求，我國的環(huán)評制度還有不斷發(fā)展的空間。

環(huán)境影響評價制度在我國發(fā)展了40年，正處在制度方向調(diào)整的關(guān)鍵期。只有以習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨的十九屆四中全會精神為理論基礎(chǔ)和方向指引，環(huán)境影響評價制度才能找準(zhǔn)定位、明確方向、強化基礎(chǔ)、提供支撐，才能沿著正確的發(fā)展方向前行，才能在污染防治攻堅戰(zhàn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更好更大的作用。