李大可                                                                                            

為了建立良好的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的“法治治理型”的行政體制，政府要“有所為，有所不為”，改變原來“直接管控型”的管理體制，轉(zhuǎn)移自己的管理重點(diǎn)，回歸本來的管理范圍，同時(shí)又賦予社會(huì)組織依法自治的權(quán)利，激發(fā)社會(huì)活力，這部分“有所不為”的行政權(quán)力發(fā)生轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，我們稱其為行政轉(zhuǎn)移。

受行政轉(zhuǎn)移影響，地方政府立法權(quán)限隨著行政權(quán)力的轉(zhuǎn)移在行政許可、行政強(qiáng)制等限制公民權(quán)利方面的立法權(quán)限是進(jìn)一步縮小了，但是，地方政府立法權(quán)限并不因此“走投無路”。恰恰相反，這應(yīng)當(dāng)看作是地方政府立法在限制公民權(quán)利方面使命將被取代，另一個(gè)新的使命——保護(hù)、賦予公民正當(dāng)權(quán)益將正式成為其重要使命，地方政府立法新的征程又將開啟，這個(gè)使命本身也一直存在，只是以前并沒有成為重點(diǎn)。我們認(rèn)為，根據(jù)行政轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)和要求，地方政府的立法權(quán)限空間將重點(diǎn)圍繞以下兩個(gè)方面進(jìn)行：一是通過立法進(jìn)行行政賦權(quán)，本應(yīng)屬于民眾的權(quán)力歸還民眾，為民眾參與社會(huì)公共事務(wù)管理創(chuàng)造條件（以下所稱行政賦權(quán)主要是指政府外部權(quán)力轉(zhuǎn)移）；二是通過立法進(jìn)行行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政激勵(lì)，對民眾行為進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持，使其行為向有利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方向發(fā)展。結(jié)合我國實(shí)際和行政賦權(quán)與行政獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容，我們認(rèn)為行政賦權(quán)將是以后地方政府立法的重中之重。

作為頂層設(shè)計(jì)的主要方式，通過立法進(jìn)行行政賦權(quán)，這是近階段我國地方政府立法的重要任務(wù)。立法法規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，但是這條規(guī)定并沒有對地方政府規(guī)章賦予、增加公民權(quán)益作出限制，因此，從法理上講，地方政府規(guī)章對民眾進(jìn)行賦權(quán)是可行的。

政府通過立法對公民和社會(huì)組織進(jìn)行行政賦權(quán)后，并不能想當(dāng)然地認(rèn)為政府任務(wù)完成，并不是政府撒手不管。政府需要保證賦權(quán)后的公民和社會(huì)組織正確順利地行使賦予他們的權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)這一目的，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套權(quán)利運(yùn)行體系來規(guī)范、約束各方的權(quán)利義務(wù)，以保障公民和社會(huì)組織被賦予的權(quán)利得到充分的保障與救濟(jì)，我們稱之為行政規(guī)制。

根據(jù)我國目前行政管理體制的特點(diǎn)，我們研究認(rèn)為行政規(guī)制應(yīng)當(dāng)包括以下體系和結(jié)構(gòu)：一是行政規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)。指參與行政規(guī)制的各方主體，包括規(guī)制內(nèi)容的制定主體，執(zhí)行主體，被規(guī)制主體，監(jiān)督主體。行政規(guī)制內(nèi)容的制定主體是有立法權(quán)的政府。執(zhí)行主體是具體實(shí)施行政規(guī)制的各方主體，具體包括：各級政府、政府有關(guān)主管部門和被賦權(quán)主體，其中，各級政府、政府有關(guān)主管部門要在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好監(jiān)管工作依法查處各種違法行為，被賦權(quán)主體要實(shí)現(xiàn)政府賦予自身的權(quán)利。被規(guī)制主體就是規(guī)制的對象，具體包括：各級政府、政府有關(guān)主管部門和被賦權(quán)主體，其中各級政府、政府有關(guān)主管部門主要是規(guī)范、約束自身權(quán)力，不干涉被賦權(quán)主體行使權(quán)利，被賦權(quán)主體要依法依規(guī)地行使權(quán)利。監(jiān)督主體主要是對行政賦權(quán)過程以及行政規(guī)制過程的監(jiān)督，具體包括：權(quán)力性監(jiān)督和非權(quán)力性監(jiān)督。其中，權(quán)力性監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)（各級人大）的監(jiān)督、監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督，非權(quán)力性監(jiān)督包括社會(huì)組織和公民個(gè)人、新聞媒體等的監(jiān)督。救濟(jì)主體是指相關(guān)公民、法人和組織的權(quán)利受到損害時(shí)，立法設(shè)定的可以提供救濟(jì)的主體。

二是行政規(guī)制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。行政規(guī)制的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含三大部分：第一是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和職權(quán)運(yùn)行程序，保護(hù)民眾權(quán)益。如《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》對河南省規(guī)范性文件的制定、備案及其監(jiān)督管理等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中，第十七條第二款規(guī)定“未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)”，有利于防止行政機(jī)關(guān)私發(fā)、濫發(fā)規(guī)范性文件侵害民眾權(quán)益，有利于民眾權(quán)益的保護(hù)。第二是規(guī)范被賦權(quán)主體的權(quán)利內(nèi)容和運(yùn)行程序。如“中國工藝美術(shù)大師”的評比轉(zhuǎn)由中國輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)舉辦后，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)對有關(guān)評比工作內(nèi)容程序和監(jiān)督進(jìn)行進(jìn)一步明確，保證評比工作的有序進(jìn)行。第三是通過對某特定行業(yè)的規(guī)劃制定主體、執(zhí)行主體、程序和期限等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，達(dá)到引領(lǐng)某行業(yè)健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展，達(dá)到促進(jìn)提升公共服務(wù)效能和水平的目的。如政府為治理環(huán)境污染，通過政府立法的方式規(guī)范要求地方政府、環(huán)保部門或者排污主體制定排污治理規(guī)劃或者排污限期達(dá)標(biāo)計(jì)劃，并規(guī)定監(jiān)督規(guī)劃或計(jì)劃落實(shí)的主體，職能和責(zé)任等內(nèi)容，就構(gòu)成了典型的行政規(guī)制的內(nèi)容體系。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，地方政府立法打開了新的空間。立法工作者不僅要看到限制公權(quán)力立法的情況，更要看到賦予地方政府立法的新的使命和任務(wù)。政府立法工作者需要在“創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享”五大理念指引下，在行政轉(zhuǎn)移理論基礎(chǔ)上，充分利用行政賦權(quán)的手段，按照改革規(guī)律和要求，將應(yīng)該還予市場的還予市場，將應(yīng)該還予公民的還予公民，將應(yīng)該還予社會(huì)的還予社會(huì)；在行政賦權(quán)的同時(shí)，還要切實(shí)利用好行政規(guī)制，強(qiáng)化政府的監(jiān)管和服務(wù)職能，絕不能一放了之，切實(shí)將國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”落到實(shí)處。

（作者系河南省司法廳經(jīng)濟(jì)生態(tài)立法處處長）