東西部扶貧協(xié)作問題研究課題組

習(xí)近平總書記指出,東西部扶貧協(xié)作和對口支援“在世界上只有我們黨和國家能夠做到,充分彰顯了我們的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢。東西部扶貧協(xié)作和對口支援必須長期堅持下去”。進(jìn)入新時代,進(jìn)一步做好東西部扶貧協(xié)作和對口支援工作,必須采取系統(tǒng)的政策和措施。本報特別邀請我省社科專家,對貴州東西部扶貧協(xié)作工作進(jìn)行總結(jié)探討,敬請讀者關(guān)注。

從資金幫扶到互利共贏

打贏脫貧攻堅戰(zhàn),對如期全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)我們黨第一個百年奮斗目標(biāo)具有十分重要的意義。2018年3月30日,習(xí)近平總書記主持召開兩會后首次中共中央政治局會議,聚焦脫貧攻堅戰(zhàn)。習(xí)近平總書記親自掛帥、親自出征、親自督戰(zhàn)。“讓幾千萬農(nóng)村貧困人口生活好起來”一直是總書記心中的牽掛。東西部扶貧協(xié)作和對口支援,是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的大戰(zhàn)略,是加強(qiáng)區(qū)域合作、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、拓展對內(nèi)對外開放新空間的大布局,是實(shí)現(xiàn)先富幫后富、最終實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的大舉措。歷經(jīng)數(shù)十年的努力,東部對西部貧困地區(qū)支援、幫扶協(xié)作實(shí)踐形成了多層次、多形式、全方位格局,區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢得到逐步扭轉(zhuǎn),西部貧困地區(qū)、革命老區(qū)扶貧開發(fā)取得重大進(jìn)展。

對口支援與東西部扶貧協(xié)作的演變歷程

對口支援與東西部扶貧協(xié)作作為一項(xiàng)專項(xiàng)的區(qū)域性扶貧政策,其產(chǎn)生、發(fā)展和演變都與同時期的扶貧形勢緊緊相扣、密不可分。梳理歸納我國對口支援與東西部扶貧協(xié)作實(shí)踐的演變過程,不能脫離我國扶貧開發(fā)的歷史背景。下文結(jié)合國內(nèi)主流研究對我國主要扶貧開發(fā)階段的劃分,對我國對口支援與東西部扶貧協(xié)作實(shí)踐的演變過程進(jìn)行回顧。

計劃經(jīng)濟(jì)體制下的廣義扶貧(1949-1977年)。1949年中華人民共和國成立初期,長期戰(zhàn)亂遺留下的是“一窮二白”的落后局面。在這一時期,我國地區(qū)間對口支援實(shí)踐產(chǎn)生了萌芽。在“全國一盤棋”的思想指導(dǎo)下,國家采取行政命令的方式,在全國范圍內(nèi)調(diào)配財力、物力、人力等各種資源支持民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。基于這一背景,地區(qū)間對口支援與協(xié)作工作有所開展。盡管此類救濟(jì)式扶貧并未大規(guī)模緩解當(dāng)時我國貧困狀況,但在扶貧協(xié)作機(jī)制上做了有益的探索。

制度性改革引發(fā)的大規(guī)模減貧(1978-1985年)。1978年底召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會對計劃經(jīng)濟(jì)時期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作了總結(jié)與反思,拉開了改革開放的序幕。這一時期,是我國對口支援工作的啟動和發(fā)展初期。東部發(fā)達(dá)省市對西部落后地區(qū)的支援以單方向物資輸送的救濟(jì)式扶貧為主。救濟(jì)資金和物資的來源以政府撥付、企業(yè)贊助和民間捐獻(xiàn)為主,救濟(jì)資金用途與救濟(jì)物資種類以生活資料為主,救助對象以貧困人群為主,救濟(jì)性質(zhì)以應(yīng)急和定期為主。這種“輸血式”扶貧模式在一定程度上緩解了西部貧困地區(qū)的燃眉之急,但是并未觸及西部地區(qū)貧困的根源。

區(qū)域性瞄準(zhǔn)的開發(fā)式扶貧(1986-1993年)。1986年,中央設(shè)立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組(1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組),標(biāo)志著政府主導(dǎo)的區(qū)域開發(fā)式扶貧正式啟動,拉開了政府主導(dǎo)的有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動的序幕。這一時期,是我國對口支援實(shí)踐的變革期。圍繞著搞活企業(yè)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置而開展。此時,國家民委明確將經(jīng)濟(jì)協(xié)作和對口支援區(qū)別開來,這為后來經(jīng)濟(jì)協(xié)作類對口支援轉(zhuǎn)向東西部扶貧協(xié)作做了準(zhǔn)備。

扶貧攻堅階段(1994-2000年)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后,中國貧困形勢最顯著的變化是東部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距不斷擴(kuò)大,貧困人口越來越多地集中在中西部地區(qū)。這一時期,是我國東西部扶貧協(xié)作和對口幫扶政策的啟動期。也標(biāo)志著對口支援和東西部扶貧協(xié)作、對口幫扶工作內(nèi)容的重新確立。從此起談及經(jīng)濟(jì)面的對口支援時,就使用東西部扶貧協(xié)作或“對口幫扶”一詞。與對口支援的救濟(jì)性、計劃性相比,東西扶貧協(xié)作、對口幫扶更加強(qiáng)調(diào)東部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)事務(wù)領(lǐng)域?qū)ξ鞑康膸头鰠f(xié)作與合作帶動。對口支援成為專指解決具有政治含義的特殊支援問題的政策工具。

綜合性扶貧開發(fā)的大扶貧階段(2001-2010年)。2001年,中央出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》。在這一綱領(lǐng)性文件的指導(dǎo)下,農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入了綜合性扶貧開發(fā)的大扶貧時代。這一時期,多項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新獲得了較好的實(shí)際效果。東西部扶貧協(xié)作工作不斷深化。我國東西部扶貧協(xié)作工作由過去政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的扶貧開發(fā)工作體系,逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)合作、社會參與的多元工作體系。

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制下的全面創(chuàng)新(2011年以來)。2011年,中央制定和出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》,這是我國農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域又一具有指引性的重要政策,標(biāo)志著我國在上一階段扶貧工作圓滿完成后進(jìn)入一個新的起點(diǎn)。在過去東西部扶貧協(xié)作工作的基礎(chǔ)之上,黨中央對深化東西部扶貧協(xié)作和對口支援做出了進(jìn)一步部署。這些部署涉及東西部扶貧協(xié)作與對口支援的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)措施和對口支援的機(jī)制性安排等方面。至此,我國東西部扶貧協(xié)作邁入了以結(jié)果為導(dǎo)向的東西協(xié)作精準(zhǔn)扶貧新階段。

東西部扶貧協(xié)作的主要特征

我國東西部扶貧協(xié)作源于對口支援與經(jīng)濟(jì)協(xié)作,是國家在日益深化的扶貧實(shí)踐中,為更好地實(shí)現(xiàn)東西部扶貧協(xié)作發(fā)展,創(chuàng)新出來的一種區(qū)域性扶貧模式。基于自愿互利原則基礎(chǔ)上開展的東西部扶貧協(xié)作,是市場經(jīng)濟(jì)條件下地區(qū)間資源優(yōu)化配置的一種實(shí)現(xiàn)形式,具有長久的生命力。總結(jié)已有研究發(fā)現(xiàn),與救濟(jì)式扶貧方法相比,東西部扶貧協(xié)作具有顯著特征與優(yōu)勢。

從隨意性實(shí)施向制度化執(zhí)行轉(zhuǎn)變。歷史上,我國對口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作的實(shí)施主要以政府法規(guī)、規(guī)章以及政策文件為依據(jù),而國家政府部門以及地方政府制定的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和文件的規(guī)范性欠缺。隨著我國法治化進(jìn)程不斷深入,東西部扶貧協(xié)作領(lǐng)域的各項(xiàng)規(guī)章制度逐步建立和完善。據(jù)統(tǒng)計,2016年,東西部省級負(fù)責(zé)同志互訪對接次數(shù)是2015年的三倍,有力推動了扶貧協(xié)作。

從“輸血式”支援向“造血式”產(chǎn)業(yè)合作轉(zhuǎn)變。在過去,我國對口支援與經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作在實(shí)踐中更多強(qiáng)調(diào)的是救濟(jì)屬性,強(qiáng)調(diào)的是東部對西部的單方面支援、幫扶。在這一背景下,西部容易形成對東部的心理依賴,給援助方帶來了較大的財政壓力。近年來,國家更加強(qiáng)調(diào)“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的合作屬性,更加強(qiáng)調(diào)合作結(jié)果的優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏。2017年以來,東西部扶貧產(chǎn)業(yè)合作快速推進(jìn),雙方在產(chǎn)業(yè)鏈上下游對接融合不斷深化,據(jù)統(tǒng)計,2018年,東西部扶貧產(chǎn)業(yè)合作各項(xiàng)指標(biāo)都比2017年有明顯增加。

從缺乏監(jiān)督向精準(zhǔn)考核轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)東西協(xié)作精準(zhǔn)扶貧,需要充分認(rèn)識東西部扶貧協(xié)作的特點(diǎn)和優(yōu)勢,建立以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為導(dǎo)向的東西部扶貧協(xié)作考核評估制度。2016年,習(xí)近平總書記在東西部扶貧協(xié)作座談會上指出,“要用嚴(yán)格的制度要求和監(jiān)督,不能做與不做一個樣、做多做少一個樣,考核要突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向”。2017年,國務(wù)院首次對結(jié)對雙方開展了東西部扶貧協(xié)作雙向考核,考核結(jié)果充分發(fā)揮了激勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用,對提升東西部扶貧協(xié)作成效具有重大意義。

東西部扶貧協(xié)作可借鑒的國外扶貧先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

區(qū)域發(fā)展不平衡問題,并非中國獨(dú)有,世界上的許多國家,無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都遇到過這個問題。重視區(qū)域的均衡發(fā)展,特別是扶貧協(xié)作欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,已經(jīng)成為許多國家經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策的重要內(nèi)容之一。許多國家在扶貧協(xié)作過程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。盡管這些國家的自然條件和社會、歷史、文化背景差異很大,政府所實(shí)施的扶貧協(xié)作政策也不盡相同,但從他們縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,實(shí)現(xiàn)先富帶后富的扶貧協(xié)作的實(shí)踐中,我們可以汲取許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。這些成功的經(jīng)驗(yàn)對于我國東西部扶貧協(xié)作,縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距,選擇優(yōu)化道路,確立新的發(fā)展模式,避免或減少東西部扶貧協(xié)作實(shí)踐的盲目性和隨意性具有現(xiàn)實(shí)的意義,需要我們認(rèn)真總結(jié)和學(xué)習(xí)。

東西部扶貧協(xié)作要重視立法。東西部扶貧協(xié)作要堅持規(guī)劃和目標(biāo)分期推進(jìn)的方式。東西部扶貧協(xié)作要成立專門機(jī)構(gòu)、建立專門基金。東西部扶貧協(xié)作要保持中央統(tǒng)一,賦予地方自主。東西部扶貧協(xié)作要大力培育和扶持中小企業(yè)的發(fā)展。東西部扶貧協(xié)作要實(shí)施優(yōu)惠政策,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)互助:實(shí)施靈活優(yōu)惠的土地開發(fā)利用政策；重視以發(fā)展交通運(yùn)輸業(yè)為開發(fā)先導(dǎo)；加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作；強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用裆顓f(xié)調(diào)；重視軍工業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)。