中央生態(tài)環(huán)保督察步入提升綠色發(fā)展能力新階段

近年來(lái)，京津冀及周邊地區(qū)積極推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。圖為航拍植被良好的河北崇禮長(zhǎng)城嶺。新華社發(fā)

環(huán)保執(zhí)法人員在天津霧霾期間對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行檢查。新華社發(fā)

中央環(huán)保督察反饋整改意見后，湖南全面清理洞庭湖“抽水機(jī)”歐美黑楊。圖為湖南南洞庭湖自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)，工作人員在清理歐美黑楊。新華社發(fā)

【生態(tài)觀察】

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)，明確：“中央實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，設(shè)立專職督察機(jī)構(gòu)，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)等組織開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察。”

2016年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)中央環(huán)境保護(hù)督察。中央環(huán)境保護(hù)督察和2018年8月后更名的中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察同屬生態(tài)環(huán)保的政治巡視和法治巡視。從成效來(lái)看，第一輪督察問(wèn)責(zé)了1.8萬(wàn)多人，解決了8萬(wàn)多個(gè)人民群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；第一批督察“回頭看”追責(zé)6219人，推動(dòng)解決了3萬(wàn)多個(gè)群眾身邊的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，各地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到顯著提升。總體上看，以《規(guī)定》的印發(fā)為標(biāo)志，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐正發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。

目前，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正從以督促地方端正生態(tài)環(huán)保態(tài)度和打擊生態(tài)環(huán)境違法為主要任務(wù)的階段，步入以強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)、提升綠色發(fā)展能力為主要任務(wù)的階段，其制度建設(shè)越來(lái)越健全，實(shí)施越來(lái)越深化，重要領(lǐng)域越來(lái)越得到各方面認(rèn)可。

具體來(lái)講，面對(duì)建設(shè)新時(shí)代生態(tài)文明的目標(biāo)和任務(wù)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的實(shí)施呈現(xiàn)出以下一些新特點(diǎn)：

從督察功能來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)了各地的高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過(guò)三年多的督察工作，我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量也得到一定提升。例如，在對(duì)“散亂污”企業(yè)的整治中，環(huán)境友好型企業(yè)得到更多發(fā)展空間，經(jīng)濟(jì)效益不斷提高。可以說(shuō)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察解決了環(huán)保法律施行過(guò)軟的問(wèn)題，促使環(huán)境保護(hù)真正進(jìn)入“五位一體”大格局。此外，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察要求各地把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作節(jié)奏，嚴(yán)禁“一律關(guān)停”“先停再說(shuō)”等“一刀切”的做法。這些措施，也有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)協(xié)調(diào)共進(jìn)。

從督察事項(xiàng)來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從側(cè)重環(huán)境污染防治向生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治并重轉(zhuǎn)變。2016年至2017年，中央環(huán)境保護(hù)督察組通報(bào)的事項(xiàng)主要是環(huán)境污染，如水環(huán)境質(zhì)量和空氣質(zhì)量、污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)、工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染、區(qū)域性行業(yè)性環(huán)境污染、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)污染、城鎮(zhèn)垃圾處理、飲用水水源地保護(hù)等問(wèn)題。2018年8月后，生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容在督察反饋意見中的比重增大，生態(tài)破壞問(wèn)題得到更多關(guān)注。

從督察模式來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從全面的督察向全面督察與重點(diǎn)督察相結(jié)合轉(zhuǎn)變。2016年至2017年開展的第一輪中央環(huán)境保護(hù)督察，目的之一是通過(guò)社會(huì)舉報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、空中遙感、地面監(jiān)測(cè)等手段，發(fā)現(xiàn)、暴露歷史積累和現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，督察組反饋的內(nèi)容是全方位和多層次的。到了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”階段，督察的針對(duì)性有所加強(qiáng)，針對(duì)已發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的“點(diǎn)穴”式和“緊盯”式督察更多。緊盯關(guān)鍵問(wèn)題，能夠促進(jìn)地方補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。2019年啟動(dòng)的第二輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作，將圍繞中央和各省市制定的污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃和方案，采取針對(duì)性的督察，同時(shí)對(duì)重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，以點(diǎn)帶面，提升所有企業(yè)在新時(shí)代的生態(tài)環(huán)保守法水平。

從督察方式來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從監(jiān)督式追責(zé)向監(jiān)督式追責(zé)和輔導(dǎo)性輔助并舉轉(zhuǎn)變。中央環(huán)境保護(hù)督察自啟動(dòng)以來(lái)，發(fā)現(xiàn)了一大批生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，追責(zé)了一批領(lǐng)導(dǎo)干部，推動(dòng)地方提高了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)和責(zé)任感。但一些地方在督察后提出：一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生原因是地方能力建設(shè)滯后，科技和管理能力不足，地方發(fā)現(xiàn)不了問(wèn)題，即使發(fā)現(xiàn)也難以解決。針對(duì)這一現(xiàn)象，從2017年10月起，原環(huán)境保護(hù)部派出隊(duì)伍下沉到京津冀大氣污染傳輸通道的“2+26”城市，幫助當(dāng)?shù)刂贫ù髿馕廴究刂频摹耙皇幸徊摺保艿降胤降臍g迎。

從督察重點(diǎn)來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從著重糾正環(huán)保違法向糾正違法和提升守法能力相結(jié)合轉(zhuǎn)變。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，表面看是企業(yè)的違法問(wèn)題，但從深層次看則是地方政府的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問(wèn)題。2016年開始實(shí)施的中央環(huán)境保護(hù)督察，既指出各地的環(huán)保違法違規(guī)現(xiàn)象，也對(duì)各地污水處理設(shè)施建設(shè)的情況開展通報(bào)。區(qū)域污水處理設(shè)施的建設(shè)屬于提升守法能力的治本事項(xiàng)，可見，反饋意見不僅關(guān)注治標(biāo)，還考慮治本。在第一輪督察后，各地的污水處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)展普遍提速。到了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”階段，督察意見涉及的空間開發(fā)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、垃圾收運(yùn)和處理、淘汰“散亂污”企業(yè)等治本事項(xiàng)的比重有所增加，體現(xiàn)了治標(biāo)與治本并重。

從追責(zé)對(duì)象來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從主要追責(zé)基層官員向問(wèn)責(zé)包括地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的各層級(jí)官員轉(zhuǎn)變。地方出現(xiàn)的一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，表面看是基層的執(zhí)法問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是地方黨委和政府的重視程度問(wèn)題。2016年1月在河北試水的中央環(huán)境保護(hù)督察，問(wèn)責(zé)的對(duì)象還主要是處以下官員，隨著中央對(duì)多位省級(jí)黨委原負(fù)責(zé)人的處理，被問(wèn)責(zé)的干部級(jí)別整體提高。實(shí)踐證明，問(wèn)責(zé)地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和部門主要領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于倒逼地方各級(jí)黨委和政府層層傳導(dǎo)環(huán)保壓力，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后的工藝和設(shè)備，解決“散亂污”問(wèn)題，促進(jìn)綠色發(fā)展，作用巨大。

從督察規(guī)范化來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察從專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作督察向全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治督察轉(zhuǎn)變。首先，與督察工作相關(guān)的法制建設(shè)得到加強(qiáng)。中央環(huán)境保護(hù)督察起步時(shí)主要的依據(jù)是《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。隨后，中央結(jié)合實(shí)際中遇到的問(wèn)題修改了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，發(fā)現(xiàn)和處理生態(tài)環(huán)境違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)更加配套。在督察中，為了精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，防止追責(zé)擴(kuò)大化，相當(dāng)多的地方黨委和政府聯(lián)合出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”權(quán)力清單文件。可見，以前由政府主要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任及政府部門中主要由環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的局面得到明顯轉(zhuǎn)變。

從督察體制來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察正在得到其他機(jī)構(gòu)的巡視和督察工作的協(xié)同支持，督察的權(quán)威性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。2018年全國(guó)人大常委會(huì)開展了大氣污染防治法執(zhí)法檢查；2018年6月，自然資源部對(duì)幾起侵占農(nóng)地、破壞林地、填海造地、侵占濕地等案件作出自然資源督察通報(bào)；2018年8月，自然資源部設(shè)立國(guó)家自然資源督察辦公室……這些督察和巡視對(duì)于配合中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的實(shí)施起到重要的促進(jìn)和保障作用。

以上種種轉(zhuǎn)變表明，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度作為社會(huì)主義生態(tài)環(huán)境法治制度的重要內(nèi)容，其有效實(shí)施將會(huì)有利于2020年污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并為2035年基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者：常紀(jì)文，系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）