目前，我國(guó)是世界上老年人口數(shù)量最多的國(guó)家。截至2018年底，我國(guó)60歲及以上老年人口為2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%。隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老服務(wù)需求日漸增多。實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，成為當(dāng)前及今后迫切需要解決的社會(huì)問(wèn)題。

記者在對(duì)幾家養(yǎng)老驛站的采訪中發(fā)現(xiàn)，雖然近年來(lái)政府及各社會(huì)力量積極迎接“銀發(fā)”大考，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，但養(yǎng)老服務(wù)仍然面臨著諸多難點(diǎn)痛點(diǎn)待解決、疏通，服務(wù)供給仍無(wú)法滿足老年人多樣化的養(yǎng)老需求。

驛站式養(yǎng)老

84歲的孫秋萍奶奶最近10年里一直獨(dú)居。在耄耋之年，她似乎沒(méi)有太多理由反對(duì)被送進(jìn)養(yǎng)老院的決定。

當(dāng)一個(gè)人步入暮年，洗衣做飯收拾家務(wù)這些看似簡(jiǎn)單的日常生活會(huì)越來(lái)越成為挑戰(zhàn)。

最近這10年里，離不離開(kāi)住了半個(gè)多世紀(jì)的萬(wàn)源西里45棟，成了她與兒女們爭(zhēng)執(zhí)不下的話題。從她的身體情況考慮，搬去和兒女同住或者住進(jìn)養(yǎng)老院，在外人看來(lái)都是更好的安排。但她在這里結(jié)婚、生子、安享天倫直至送走老伴兒，老房子里集滿了這一生中的大部分回憶，不到完全不能自理，她不想離開(kāi)。

終于，轉(zhuǎn)機(jī)來(lái)了。今年3月，北京市豐臺(tái)區(qū)東高地街道新建成的積善之家養(yǎng)老驛站正式開(kāi)張，向社區(qū)老人提供健康監(jiān)測(cè)、日間照料、康復(fù)理療等服務(wù)。

“原先東高地這里沒(méi)有這種社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，兒女們看過(guò)好幾家養(yǎng)老院，都太遠(yuǎn)了，我不愿意去。”孫秋萍奶奶說(shuō)，這家養(yǎng)老驛站相當(dāng)于就開(kāi)在自己家門(mén)口，她不用適應(yīng)新環(huán)境，還是和往常一樣，遛著彎兒就能去找老鄰居打牌下棋。

作為典型的單位型街道，東高地社區(qū)居住的多是從航天一線退休下來(lái)的老航天人，60歲以上老年人占總?cè)丝诒壤哌_(dá)33%，能否就近養(yǎng)老成了這些老人最迫切需要解決的難題。

相較機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，依托家庭和社區(qū)的居家養(yǎng)老需求，目前占據(jù)著養(yǎng)老市場(chǎng)的絕對(duì)比例。早在2011年2月，民政部便發(fā)布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，即“9073”養(yǎng)老引導(dǎo)方針：90%的老年人在社會(huì)化服務(wù)協(xié)助下通過(guò)家庭照料養(yǎng)老，7%的老年人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社區(qū)照顧服務(wù)養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老。

中國(guó)的傳統(tǒng)傾向于居家養(yǎng)老，如何將居家養(yǎng)老的系列配套落實(shí)在老人的家門(mén)口，解決養(yǎng)老的“最后一公里”難題便成了一道必答題。因此，這些年各地開(kāi)始探索發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是社區(qū)日間照料服務(wù)。最初，這些社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)方大多為街道辦事處或社區(qū)居委會(huì)。在一位不愿意透露姓名的專家看來(lái)，“街道和社區(qū)運(yùn)營(yíng)都缺乏專業(yè)性，很多社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效果并不理想，有的甚至淪為擺設(shè)。”而孫秋萍老人所屬居委會(huì)的一位工作人員告訴記者，之前社區(qū)老年人服務(wù)中心組織的活動(dòng)，大多也就是她們工作人員“念念報(bào)紙、傳達(dá)一下文件”。

2016年，北京市出臺(tái)《北京市支持居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展十條政策》與《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出“各區(qū)政府通過(guò)資源整合、置換、新建、購(gòu)買(mǎi)、租賃等方式無(wú)償提供服務(wù)設(shè)施”。具體落地形式便是養(yǎng)老驛站，以“政府無(wú)償提供設(shè)施，運(yùn)營(yíng)商低償運(yùn)營(yíng)”模式運(yùn)營(yíng)，為老年人提供日間照料、呼叫服務(wù)、助餐服務(wù)、健康指導(dǎo)、文化娛樂(lè)、心理慰藉等服務(wù)。

記者在采訪中了解到，與之前的養(yǎng)老照料中心相比，養(yǎng)老驛站在管理和服務(wù)方面更加精細(xì)和具體，更加強(qiáng)調(diào)的是零距離和個(gè)性化服務(wù)，按需制定特色居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，滿足老人的各項(xiàng)生活需求。各社區(qū)養(yǎng)老驛站也各有特色，有的突出提供生活照料、陪伴護(hù)理、心理支持、社會(huì)交流、集中活動(dòng)等日常服務(wù)，有的還根據(jù)老人的需要，提供代辦代購(gòu)、器具租賃、居家適老化改造等個(gè)性化服務(wù)。

為了將驛站式養(yǎng)老制度化、增加可操作性，2018年5月，北京市又出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)于養(yǎng)老驛站進(jìn)行了精準(zhǔn)定位，并且拿出了具體的操作程序和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。意見(jiàn)指出，養(yǎng)老驛站是老人家門(mén)口的“服務(wù)管家”，養(yǎng)老服務(wù)驛站由專業(yè)的法人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，不會(huì)交由居委會(huì)負(fù)責(zé)管理。東高地積善之家養(yǎng)老驛站的負(fù)責(zé)人告訴記者，這種社區(qū)養(yǎng)老驛站扎根社區(qū)、街道，相當(dāng)于提供專業(yè)居家養(yǎng)老服務(wù)的“超市”。

“標(biāo)桿”驛站的倒下

今年4月，位于北京西城區(qū)德勝街道的雙旗桿養(yǎng)老驛站悄然關(guān)門(mén)。消息一出，引得多家媒體關(guān)注。該養(yǎng)老驛站曾被視為社區(qū)養(yǎng)老“標(biāo)桿”，上下兩層的驛站當(dāng)中，每天來(lái)吃飯、活動(dòng)的老人不下70人。如今運(yùn)營(yíng)不到一年即告結(jié)業(yè)，原因據(jù)稱是“成本太高，沒(méi)錢(qián)投資了”。

事實(shí)上，“成本太高”并不是雙旗桿養(yǎng)老驛站一家面臨的問(wèn)題，而是養(yǎng)老驛站運(yùn)營(yíng)中普遍存在的問(wèn)題。

北京市老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)于2017年發(fā)布的《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀與問(wèn)題研究報(bào)告》中顯示，在當(dāng)時(shí)北京市的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，僅8%的機(jī)構(gòu)盈利，高達(dá)65%的機(jī)構(gòu)屬于虧損。而在雙旗桿養(yǎng)老驛站關(guān)門(mén)后，著名人口學(xué)家、北京大學(xué)教授喬曉春更是在某論壇上拋出“北京只有4%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)盈利”的觀點(diǎn)。

“老人收費(fèi)不能太高和人力成本不能太低的兩塊‘天花板’，讓盈利變得困難。”北京慈愛(ài)嘉養(yǎng)老服務(wù)有限公司海淀區(qū)養(yǎng)老驛站負(fù)責(zé)人李文（化名）2013年進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，她在接受記者采訪時(shí)對(duì)養(yǎng)老驛站目前面臨的一些困境表示了深深的無(wú)奈。

西方國(guó)家都是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以后，進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，而我國(guó)則是在經(jīng)濟(jì)尚未發(fā)達(dá)時(shí)，進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，具有“未富先老”“未備先老”的特點(diǎn)。

我國(guó)政府從2013年起正式建立了養(yǎng)老政策體系和服務(wù)體系，標(biāo)志是同年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》（即國(guó)務(wù)院35號(hào)文件），這個(gè)文件提出，到2020年要全面建成功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。因此，2013年這一年也被業(yè)內(nèi)稱為中國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的“元年”。在此后的6年時(shí)間內(nèi)，我國(guó)迎來(lái)了第一次養(yǎng)老政策的高峰期。這段時(shí)期僅中央級(jí)的養(yǎng)老文件就下發(fā)了130多個(gè)，包括產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、金融政策、人才培養(yǎng)政策、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策、補(bǔ)貼政策、民營(yíng)資本優(yōu)惠政策、市場(chǎng)監(jiān)管政策等8個(gè)方面。同時(shí)，涉及到人口戰(zhàn)略、就業(yè)制度、社保體系、醫(yī)保政策等10個(gè)方面的內(nèi)容。

然而，在李文看來(lái)，如此多文件的出臺(tái)目前還是沒(méi)能解決養(yǎng)老體系中的深層次問(wèn)題，如養(yǎng)老服務(wù)供給能力和質(zhì)量偏弱，難以滿足老年人需求多樣化。又如，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本高于老年人支付能力的矛盾等。

盡管政府正在努力引導(dǎo)各類資源參與養(yǎng)老業(yè)發(fā)展，但在養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，李文和同行們普遍困惑重重。李文表示，我國(guó)養(yǎng)老最大的問(wèn)題是目前沒(méi)有保險(xiǎn)介入，老年人在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)上有一定的資金壓力。“老年人有自己的特點(diǎn)，你讓他掏錢(qián)買(mǎi)一堆藥哪怕是假藥他也舍得，但你讓他真金白銀花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，大部分人是舍不得的。”

“護(hù)理人員的收入底線不能太低，對(duì)老人的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不能太高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)太高沒(méi)人來(lái)，收費(fèi)太低支撐不起投入成本，最后結(jié)果可能是導(dǎo)致大量的虧損甚至倒閉。”李文說(shuō)。

打通養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”

“看到驛站服務(wù)的老人，我好像看到了自己的未來(lái)。”李文向記者感嘆。北京海淀黃莊社區(qū)居住的很多都是老科學(xué)家，很多人的兒女都在國(guó)外，空巢老人的比例很高。因此，除了政府所規(guī)定的免費(fèi)項(xiàng)目外，慈愛(ài)嘉還提供居家康復(fù)、室內(nèi)綜合維修等收費(fèi)服務(wù)，這些服務(wù)滿足了這部分老人的剛性需求。

能走出家門(mén)來(lái)到驛站的，都是身體相對(duì)健康的活力老人，而對(duì)于那些因病無(wú)法出門(mén)的老人來(lái)說(shuō)，黃莊的養(yǎng)老驛站還提供專業(yè)的上門(mén)照護(hù)和巡訪服務(wù)。在驛站的電腦里，有一套專門(mén)為社區(qū)老人定制的養(yǎng)老管理信息平臺(tái)。李文告訴記者，醫(yī)生可以為有需要的老人提供家庭醫(yī)生，中醫(yī)診療、針灸、耳醫(yī)等服務(wù)，康復(fù)師、護(hù)士也可以提供上門(mén)康復(fù)、護(hù)士服務(wù)，服務(wù)記錄全部進(jìn)入管理系統(tǒng)，質(zhì)管部門(mén)會(huì)根據(jù)系統(tǒng)監(jiān)督服務(wù)進(jìn)度和質(zhì)量。護(hù)士還會(huì)定期到高齡老人家中開(kāi)展訪視，為他們測(cè)量血糖、血壓、血氧以及健康指導(dǎo)。如果測(cè)量的指標(biāo)有異樣，護(hù)士們就會(huì)及時(shí)告知老人的家屬，盡快帶老人到醫(yī)院就醫(yī)檢查。

李文以海淀黃莊養(yǎng)老驛站為例說(shuō)，一個(gè)驛站的成本每年在100萬(wàn)元左右，主要是人力成本。除了3個(gè)固定工作人員外，坐診醫(yī)生和上門(mén)服務(wù)的護(hù)士都需要強(qiáng)有力的資金保障支撐。

李文說(shuō)，北京對(duì)養(yǎng)老驛站的政策支持力度已經(jīng)是全國(guó)領(lǐng)先，政策并不缺乏，但期待在落地中能更便利執(zhí)行。她舉例說(shuō)，去年北京將養(yǎng)老驛站的補(bǔ)貼方式從運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼換成流量補(bǔ)貼，老年人持養(yǎng)老助殘卡刷卡消費(fèi)后，驛站才能拿到補(bǔ)貼。“可我們?cè)趯?shí)際中發(fā)現(xiàn)，不少老人的消費(fèi)習(xí)慣讓他們不愿去銀行開(kāi)通養(yǎng)老助殘卡的支付功能，這樣一來(lái)，補(bǔ)貼拿不到手。”此外，作為驛站主要收入的政府補(bǔ)貼還存在結(jié)算延遲的情況，如果運(yùn)營(yíng)商沒(méi)有足夠的自有資金墊付，驛站也將難以為繼。

令李文感到欣慰的是，作為養(yǎng)老服務(wù)“最后一公里”的社區(qū)居家養(yǎng)老，正在受到最高決策層的密切關(guān)注。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)近日在杭州考察時(shí)表示，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求巨大，要大力引入社會(huì)力量增加供給。

就在半個(gè)多月之前的5月29日，李克強(qiáng)主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老和家政服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的措施，決定對(duì)養(yǎng)老、托幼、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)加大稅費(fèi)優(yōu)惠政策支持。

在6月14日全國(guó)政協(xié)召開(kāi)的雙周協(xié)商座談會(huì)上，一些政協(xié)委員提出要整合社區(qū)服務(wù)資源，廣泛設(shè)立嵌入式社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化政策支撐，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老中的依托作用。同時(shí)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置養(yǎng)老資源的決定性作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，有效解決民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各種政策障礙和經(jīng)營(yíng)困難，加快推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)或開(kāi)展公建民營(yíng)，滿足老年人多樣化服務(wù)需求。

老年人的支付能力不足是限制養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的根本原因，長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)可以培育養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)，但改變需要很長(zhǎng)的時(shí)間。李文建議，未來(lái)的發(fā)展中政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼方式是否可以嘗試更多元的方式，比如，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式將補(bǔ)貼落到人員身上，或者通過(guò)“公建民營(yíng)”的方式提供免費(fèi)的養(yǎng)老設(shè)施，多做社區(qū)嵌入式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決掉最急切的問(wèn)題。