作者:上海市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員 孫雷

2019年中央一號(hào)文件對(duì)新一輪農(nóng)村改革作出部署,處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系仍然是深化農(nóng)村改革的主線。進(jìn)一步開(kāi)展農(nóng)村承包土地和農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革,探索征地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地制度“三塊地”改革,有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源,對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有十分重要的推動(dòng)作用。

上海是改革農(nóng)村土地制度起步較早的地區(qū)。早在上個(gè)世紀(jì)九十年代,隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn),上海郊區(qū)農(nóng)村就出現(xiàn)了“誰(shuí)來(lái)種地、怎樣種地”的問(wèn)題。上海在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的同時(shí),順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿,把農(nóng)戶擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),堅(jiān)持依法自愿有償原則,實(shí)現(xiàn)了土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),本市已培育了一大批家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社。截至去年底,上海郊區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已達(dá)到85%,居全國(guó)之首。農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革為培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供了制度保證。去年底,十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定,農(nóng)用地“三權(quán)分置”入法。上海要進(jìn)一步完善落實(shí)農(nóng)用地集體所有權(quán),繼續(xù)做好農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作,特別是要把經(jīng)過(guò)登記的權(quán)證發(fā)放到每家農(nóng)戶手中,更使流出土地的農(nóng)民吃上“定心丸”。

常言道:農(nóng)民與市民最大的區(qū)別是農(nóng)民在農(nóng)村有塊宅基地。從物權(quán)法角度來(lái)講,農(nóng)民依法依規(guī)獲得的宅基地具有用益物權(quán)的屬性。一戶一宅,自建自用。農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有,農(nóng)戶在依法申請(qǐng)獲得的宅基地上建造住房的權(quán)利屬于資格權(quán),建成的住房具有所有權(quán),同時(shí)獲得宅基地的使用權(quán)。“三權(quán)分置”就是農(nóng)戶在維護(hù)宅基地所有權(quán)的前提下,保留對(duì)宅基地的資格權(quán),再將宅基地使用權(quán)連同住房流轉(zhuǎn)給合法的主體經(jīng)營(yíng)。據(jù)統(tǒng)計(jì),本市現(xiàn)有農(nóng)村宅基地75.5萬(wàn)戶,使用農(nóng)村建設(shè)用地415平方公里。不少農(nóng)戶將閑置的宅基地住房用于出租,用于搞農(nóng)家樂(lè),也有出租給其他主體搞民宿、農(nóng)創(chuàng)等新業(yè)態(tài)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是篇大文章,下一步既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),從修訂相關(guān)法律到規(guī)范相關(guān)分置辦法,也需要基層積極探索。在守住農(nóng)村宅基地所有權(quán)不變的底線下,盤(pán)活農(nóng)民住房的存量資產(chǎn),促進(jìn)要素合理流動(dòng),促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加。

幾年前,全國(guó)開(kāi)展了農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)工作。十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議明確征地制度的改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已經(jīng)成熟,可以全面推開(kāi),而對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革要求深化試點(diǎn)工作。上海在征地制度改革方面也作出了積極探索。

2016年,本市將被征地農(nóng)民養(yǎng)老小城鎮(zhèn)保險(xiǎn)并入了城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老體系,被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平有了較大的提高,受到了廣大被征地人員的普遍歡迎和肯定。改革農(nóng)村宅基地制度在現(xiàn)階段雖然難度較大,但是,在某些方面也有突破的空間。比如,在堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t下,探索農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的新路子。農(nóng)戶的住房可以按市場(chǎng)價(jià)評(píng)估全部收入歸農(nóng)戶所有,農(nóng)戶退出宅基地資格權(quán)和使用權(quán)可以依據(jù)現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)收益,獲得相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。這項(xiàng)改革對(duì)于本市正在推進(jìn)農(nóng)民居住相對(duì)集中,改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地供地制度、適度歸并農(nóng)民住房、實(shí)施村莊更新具有十分重要的推動(dòng)作用。

實(shí)踐告訴我們:改革農(nóng)村土地制度,不僅極大促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,而且給農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化特別是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略增添新的動(dòng)力和活力。上海改革開(kāi)放再出發(fā),積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,喚醒農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”,必將成為鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大動(dòng)力,必將給農(nóng)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收帶來(lái)新的飛躍。