作者:上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授 沈國明

■近年來,我國秉持“誰審理,誰裁判;誰裁判,誰負(fù)責(zé)”原則,進(jìn)行了很有力度的改革,獨(dú)任法官、合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán),院長、庭長不再簽發(fā)未參與審理案件的裁判文書。這在很大程度上隔離了對獨(dú)任法官、合議庭行使權(quán)力的不當(dāng)干預(yù),是值得肯定的,但不能認(rèn)為這樣就算司法責(zé)任制落實(shí)到位了。司法責(zé)任既包括審判組織獨(dú)立行使審判權(quán)的責(zé)任,也包括院長、庭長依法行使審判監(jiān)督管理權(quán)的責(zé)任,還包括人民法院對司法裁判承擔(dān)的政治責(zé)任和社會責(zé)任

■現(xiàn)在,法院普遍遇到“案多人少”的問題,有的地方問題還很突出。近年來,全國法院新收案件以10%的年均速度增長,北京、長三角地區(qū)、珠三角部分地區(qū)法院人均結(jié)案數(shù)突破600件,西部地區(qū)有的法院也達(dá)300件以上。“案多人少”的問題不可能單純指望增加司法編制、擴(kuò)充司法隊(duì)伍加以解決,也不可能靠提高門檻,把眾多案件擋在法院門外加以解決。后者只會引發(fā)新的問題、加重“立案難”,從而讓老百姓變得欲告無門。“案多人少”矛盾的解決,歸根結(jié)底需要法院自身深化改革、挖掘潛力

1979年,隨著刑法、刑事訴訟法頒布,人民法院正常的審判職能逐漸恢復(fù)。此后,我國的司法體制改革漸次展開、與時俱進(jìn),成功走出了一條具有中國特色、符合司法規(guī)律的司法體制改革之路。

黨的十八大以來,立足全面依法治國,司法體制改革更加突出系統(tǒng)性、全方位和深層次。黨的十八屆三中全會將司法體制改革確定為全面深化改革的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,提出了190余項(xiàng)改革。

經(jīng)過持續(xù)努力,一些以前一直想改但改不了的痼疾被革除了,司法體制改革取得很大進(jìn)展:以司法公開、立案登記制、多元糾紛解決機(jī)制改革為代表的有關(guān)司法舉措不斷深化,以確保人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)為目標(biāo)的法院組織體系和管理體制不斷健全,以審判為中心的訴訟制度改革有序推進(jìn),以司法責(zé)任制為核心的新型審判權(quán)力運(yùn)行體系初步形成,以司法人員分類管理為關(guān)鍵的法院人事管理制度逐步完善。

司法體制改革是邁向法治中國的助推器。黨的十九大作出了“深化司法體制綜合配套改革,全面落實(shí)司法責(zé)任制,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的重大戰(zhàn)略部署,標(biāo)志著我國司法體制改革進(jìn)入新階段。在原有司法體制改革取得歷史性成就的基礎(chǔ)上,為何還要提“深化司法體制綜合配套改革”?如何持續(xù)推進(jìn)?

庭審在查明事實(shí)、公正裁判等方面須發(fā)揮決定性作用

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,人民群眾日益增長的司法需求與司法工作發(fā)展不平衡、保障群眾利益不充分之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。比較突出的表現(xiàn)為,審判輔助人員配置不足,導(dǎo)致審判團(tuán)隊(duì)合力不強(qiáng);審判監(jiān)督管理機(jī)制不夠健全、法律適用不夠統(tǒng)一、裁判標(biāo)準(zhǔn)不盡一致,導(dǎo)致出現(xiàn)“同案不同判”的情況;有的案件裁判水平不高、說理不充分,有的案件長期不結(jié)、久拖不決;司法公開尚未做到普遍化,存在選擇性公開現(xiàn)象;法院建設(shè)中存在“重信息化建設(shè),輕信息化運(yùn)用”的情況,人民群眾的需求未得到充分滿足。

特別是,與前些年的情況不同,現(xiàn)在司法體制改革的復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加突出,系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、配套性要求更加迫切,要求一些關(guān)聯(lián)度高、耦合性強(qiáng)的改革舉措做到有機(jī)無縫銜接。于是,司法體制綜合配套改革被提上議事日程。

建立司法責(zé)任制是“牛鼻子”。為實(shí)施司法責(zé)任制,近年來,我國秉持“誰審理,誰裁判;誰裁判,誰負(fù)責(zé)”原則,進(jìn)行了很有力度的改革,獨(dú)任法官、合議庭依法獨(dú)立行使審判權(quán),院長、庭長不再簽發(fā)未參與審理案件的裁判文書。這在很大程度上隔離了對獨(dú)任法官、合議庭行使權(quán)力的不當(dāng)干預(yù),是值得肯定的,但不能認(rèn)為這樣就算司法責(zé)任制落實(shí)到位了。

司法責(zé)任既包括審判組織獨(dú)立行使審判權(quán)的責(zé)任,也包括院長、庭長依法行使審判監(jiān)督管理權(quán)的責(zé)任,還包括人民法院對司法裁判承擔(dān)的政治責(zé)任和社會責(zé)任。眾所周知,不受監(jiān)督的權(quán)力會走向腐敗,審判權(quán)也是。司法體制綜合配套改革包括建立和完善以審判權(quán)為核心、以審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,為的是切實(shí)防止司法腐敗,保障審判權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

為優(yōu)化司法資源配置、提高審判水平,我們設(shè)立了跨行政區(qū)劃的法院以及知識產(chǎn)權(quán)、金融等專業(yè)法院。更重要的是,以前的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不再適應(yīng)實(shí)行司法責(zé)任制后的需要,以前逐級批案子的管理架構(gòu)勢必要改革。司法體制綜合配套改革要求根據(jù)精簡、高效的原則,實(shí)行扁平化管理,機(jī)構(gòu)設(shè)置向?qū)徟袠I(yè)務(wù)部門傾斜,使審判一線業(yè)務(wù)庭力量得到增強(qiáng),為建設(shè)新型審判團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造條件,也為落實(shí)司法責(zé)任制提供較好的組織保證。

在深化司法體制綜合配套改革中,我們還進(jìn)一步強(qiáng)化人權(quán)保障,要求庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保護(hù)訴權(quán)、公正裁判方面發(fā)揮決定性作用。庭審的作用明確后,需要相關(guān)的配套改革,包括明確證人、鑒定人出庭作證等制度,完善嚴(yán)格依法排除非法證據(jù)制度,建立非法證據(jù)排除啟動、調(diào)查和認(rèn)定機(jī)制。要做到偵查、審查起訴階段就能普遍運(yùn)用大數(shù)據(jù)等高科技手段,設(shè)置單一證據(jù)校驗(yàn)功能,對錄入的證據(jù)進(jìn)行自動校驗(yàn)和瑕疵提示,幫助辦案人員對證據(jù)進(jìn)行審查補(bǔ)正,而且整個過程可視、留痕。通過全程監(jiān)督,切實(shí)減少司法任意性,防止冤假錯案的發(fā)生。

各級司法機(jī)關(guān)都應(yīng)重視自身改革,防止出現(xiàn)“燈下黑”

司法體制綜合配套改革要沖著問題去,真觸及問題,觸及真問題。影響司法公正的因素很多,有的是傳統(tǒng)文化因素的影響所致,有的是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展不充分所致,有的則是司法機(jī)關(guān)本身的問題所致。對于通過自身努力可以加以克服的問題,一定不能放過。對于體制、機(jī)制上存在的問題,要通過頂層設(shè)計(jì)加以解決。同時,基層的實(shí)踐也很重要,可以為系統(tǒng)性問題的解決提供樣本和經(jīng)驗(yàn)。

從政策制定和執(zhí)行來說,既要確保頂層設(shè)計(jì)不走樣、不走形,又要顧及客觀存在的差異,有一定的靈活性,通過對改革總體要求的深入理解,用精細(xì)化設(shè)計(jì)將改革的總體要求落到實(shí)處。同時,改革也要防止出現(xiàn)“燈下黑”,各級司法機(jī)關(guān)都應(yīng)重視自身改革。即使層級很高的司法機(jī)關(guān),不加改革、不抓自身建設(shè),也一樣會發(fā)生腐敗。

按照問題導(dǎo)向,司法體制在哪些方面需要配套改革呢?

一方面,關(guān)于“案多人少”。現(xiàn)在,法院普遍遇到“案多人少”的問題,有的地方問題還很突出。近年來,全國法院新收案件以10%的年均速度增長,北京、長三角地區(qū)、珠三角部分地區(qū)法院人均結(jié)案數(shù)突破600件,西部地區(qū)有的法院也達(dá)300件以上。

解決“案多人少”的矛盾,需要司法體制綜合配套改革,促進(jìn)多元化解糾紛機(jī)制的形成。

比如,上海法院與司法局、總工會、工商局、消保委、婦聯(lián)、文化和旅游局等部門建立勞動爭議、消費(fèi)、醫(yī)患、旅游糾紛等專項(xiàng)多元化解機(jī)制,與工商聯(lián)、商事貿(mào)易促進(jìn)會、臺辦、僑辦等建立商事糾紛訴調(diào)對接機(jī)制,與人行上海分行、保監(jiān)會上海監(jiān)管局、中證中小投資者服務(wù)中心、銀行業(yè)調(diào)解中心等建立金融消費(fèi)者、保險糾紛訴調(diào)對接機(jī)制。

又如,在訴訟方面,對民商事案件實(shí)行繁簡分流。由此,87.8%案件通過民事簡易程序、小額訴訟程序得到解決,做到“簡案快審”。

另一方面,從內(nèi)部挖掘潛力。具體包括:通過針對性改革,解決小額訴訟程序使用率較低、司法確認(rèn)程序適用范圍過窄、獨(dú)任制適用范圍受限、公告送達(dá)時間過長等問題,有效提升程序效能;完善審判輔助事務(wù)、司法行政事務(wù)集約化、社會化管理模式,對文書送達(dá)、財產(chǎn)保全、執(zhí)行查控、文書上網(wǎng)等輔助事務(wù)實(shí)行集約化管理,對卷宗掃描、網(wǎng)拍輔助、案款發(fā)放等輔助性事務(wù),通過購買服務(wù)的方式交由社會力量承擔(dān),將司法人員從一般事務(wù)中解放出來;推動信息技術(shù)真正對接需求,實(shí)現(xiàn)訴訟流程在線運(yùn)行、電子檔案智能編目、監(jiān)督事項(xiàng)自動提示、審判執(zhí)行智能輔助等;實(shí)現(xiàn)案件分流,根據(jù)案情將案件分別通過調(diào)解或裁判途徑加以解決,同時完善繁簡分流機(jī)制,構(gòu)建共建、共治、共享的多元解決糾紛格局。

此外,解決法律適用不統(tǒng)一、同案不同判的問題,也需要司法體制綜合配套改革。要健全和完善法律統(tǒng)一適用機(jī)制,建立內(nèi)部監(jiān)測預(yù)警機(jī)制,發(fā)揮法官會議的把關(guān)作用,強(qiáng)化法官對類案和新類型案件必須檢索的工作機(jī)制。同時,不僅要做到刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋,而且要認(rèn)真對待律師的意見,確保不枉不縱,既維護(hù)社會公共利益,又真正保障人權(quán)。

解決執(zhí)行難問題,也需要司法體制綜合配套改革。坦率地講,在社會大環(huán)境下,執(zhí)行難問題會在一個較長時間內(nèi)存在。為此,尤為需要健全長效工作機(jī)制,加強(qiáng)源頭治理和綜合整治,規(guī)范執(zhí)行工作流程標(biāo)準(zhǔn),提高執(zhí)行工作信息化水平。對于誠信記錄等信息,要建設(shè)公開平臺、推行規(guī)范程序、擴(kuò)大公開或共享范圍。

解決“案多人少”矛盾,需要法院進(jìn)一步完善審判方式

在深化司法體制綜合配套改革中,司法公正是一個核心要義,要讓人民群眾在每一個公開透明的司法案件中感受到公平正義。

所謂公開透明,就是要公開審判流程、公開庭審活動、公開裁判文書、公開執(zhí)行信息,保障當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。公開不是不加區(qū)分的,向當(dāng)事人公開和向社會公眾公開都是公開,但有著不同的具體標(biāo)準(zhǔn)。這對于保護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益、維護(hù)社會公共利益是必要的。在陽光下公開透明,就很難玩貓膩。

在這方面,很多法院都在探索。上海法院建有律師服務(wù)平臺,對接19個省市,全國18萬名律師可以跨省域使用該平臺提供的服務(wù)。上海法院12368訴訟服務(wù)平臺、上海法院訴訟服務(wù)中心以及在全市各法院設(shè)立的實(shí)體訴訟服務(wù)分中心,引入咨詢、調(diào)解、分流引導(dǎo)、心理疏導(dǎo)等多窗口、多功能的服務(wù)項(xiàng)目,提供庭審以外全部訴訟和非訴訟服務(wù)。上海法院在線服務(wù)平臺具備知識搜索、類案推送等功能,對道路交通損害賠償?shù)?類案件,有在線多元化解決要件指引。未來還將具備更多功能,包括在線評估、規(guī)則指引、糾紛案例預(yù)判、在線調(diào)解、司法確認(rèn)、在線司法鑒定、公證、訴調(diào)對接等。

雖然改革取得了一定成效,但必須持續(xù)深入推進(jìn)綜合配套改革,才能進(jìn)一步提升司法公信力,逐步實(shí)現(xiàn)公正司法的目標(biāo)。

特別是,改革不是一帆風(fēng)順的,會有不同挑戰(zhàn)。比如,實(shí)施員額制改革之后,進(jìn)入員額的法官具有較高專業(yè)素質(zhì),將員額用于辦案一線,有助于緩解“案多人少”的矛盾。但是,對員額制的評價并不都是一致的。這個時候,就要從整體和大局中作出判斷。只要改革方向是對的,就要保持定力堅(jiān)持走下去,將改革進(jìn)行到底。

同時,改革要循序漸進(jìn)。凡是改革,都會受到環(huán)境和主客觀條件的限制,很難做到一步到位。例如,“案多人少”的問題就不可能單純指望增加司法編制、擴(kuò)充司法隊(duì)伍加以解決,也不可能靠提高門檻,把眾多案件擋在法院門外加以解決。后者只會引發(fā)新的問題、加重“立案難”,從而讓老百姓變得欲告無門。“案多人少”矛盾的解決,歸根結(jié)底需要法院自身深化改革、挖掘潛力,要進(jìn)一步完善審判方式、縮短庭審時間、提高工作效率。

如果將司法體制綜合配套改革擴(kuò)至法院之外的相關(guān)領(lǐng)域,所釋放的能量更是不可估量。以仲裁為例,仲裁是體制內(nèi)化解社會矛盾的重要渠道,仲裁制度國際通行、相對成熟,上海仲裁委員會人員很少,但一年受理的案值達(dá)230億元。由于定位為事業(yè)單位,人財物管理沿襲傳統(tǒng)做法,所受約束較多。如果能對仲裁機(jī)構(gòu)的體制、機(jī)制加以改革,就有助于受理更多仲裁案件、化解更多社會矛盾。

再舉一個例子。上海老年基金會組建“五老助老法律志愿團(tuán)”,凝聚了一批退休法官、檢察官、警官、律師與公證員、教師等。這批人有閱歷、有能力、有經(jīng)驗(yàn),體力也尚好,他們深入各區(qū)、街鎮(zhèn)設(shè)點(diǎn)進(jìn)行法律咨詢、開辦講座,緩解和化解了不少社會矛盾。新時代,傳承創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,需要充分認(rèn)識到低齡老年專業(yè)人員的寶貴之處。用好這支力量,有助于緩解“案多人少”的矛盾,有助于社會和諧。

總之,司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線,深化司法體制綜合配套改革意義重大。目前,各項(xiàng)舉措已落實(shí)到責(zé)任人、時間節(jié)點(diǎn),需要進(jìn)一步凝聚共識,調(diào)動各類人員的積極性,形成支持改革、投身改革、參與改革的良好氛圍。唯有如此,才能更好地建設(shè)法治中國。