12月23日至29日舉行的第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議審議了《土地管理法》修正案草案，這部規(guī)制全國(guó)土地制度的上位大法歷經(jīng)數(shù)年修訂，此次審議備受社會(huì)各界關(guān)注。

各界期待此次修法能夠松綁集體土地，賦予農(nóng)村集體土地更多發(fā)展權(quán)。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授劉守英對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，不論東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還是中西部的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，對(duì)農(nóng)村集體土地制度改革的需求同樣迫切。如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市通過，將對(duì)東西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放利好，而各地鄉(xiāng)村振興主體渴求土地政策給予更多產(chǎn)業(yè)落地空間。

“刪去”和“允許”就是松綁?

中國(guó)現(xiàn)行土地管理法制定于1986年，歷經(jīng)1988年第一次修正后，1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。此次《土地管理法》修正案草案的審議，各專家委員觀點(diǎn)激烈交鋒。比如針對(duì)集體土地制度放權(quán)放多少，各委員有不同看法，尤其針對(duì)宅基地，在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生存權(quán)之間來(lái)回博弈，修法既要讓農(nóng)民能夠通過宅基地獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，但又必須要防止農(nóng)民大范圍的失地、失房。“委員們觀點(diǎn)不停在二者之間游移、博弈。”一位接近政策制定的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“地方在宅基地制度試點(diǎn)改革實(shí)踐中也如高空走鋼絲，敏感得很。”

這位專家強(qiáng)調(diào)，“土地問題牽扯太多方面了，雖然各方都知道問題所在，但如何提出讓各方都滿意的方案，實(shí)在太難了。”他舉例稱，連相對(duì)簡(jiǎn)單的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市怎么搞，都沒人敢打包票。

盡管修法過程很艱難，但劉守英認(rèn)為當(dāng)前土管法修法工作大的改革方向是對(duì)的，未來(lái)還要下更大力氣去推動(dòng)改革。

上述專家提及的“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”，正是此次土管法草案修訂的焦點(diǎn)。

據(jù)新華社12月23日?qǐng)?bào)道，正在審議的土地管理法修正案草案，其中涉及兩條關(guān)鍵修改：一是，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國(guó)有土地或者征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；二是，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

上述消息一出，輿論反應(yīng)強(qiáng)烈，普遍認(rèn)為“刪去和允許就是松綁”，將過去法律對(duì)集體土地的禁錮部分放開，勢(shì)必會(huì)釋放出巨大的增長(zhǎng)潛能。

《土地管理法》作為規(guī)約全國(guó)土地的上位法，于1986年頒布實(shí)施，在1980年代，集體土地可以作為工業(yè)建設(shè)用地使用，在東中西部農(nóng)村出現(xiàn)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并迅速壯大，農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化大放異彩。

但從1995年開始，政策對(duì)農(nóng)村土地上的非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行限制，1998年修訂的《土地管理法》，農(nóng)村土地進(jìn)入非農(nóng)集體建設(shè)使用的口子更是大大縮緊，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。

2002年國(guó)土資源部簽發(fā)11號(hào)文件（《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》），規(guī)定工商業(yè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓，意向用地者公開競(jìng)標(biāo)，價(jià)高者得地。此后所有經(jīng)營(yíng)性用地都須依法走招拍掛方式受讓土地使用權(quán)，縣、市兩級(jí)政府成為土地所有權(quán)主體，壟斷了整個(gè)非農(nóng)建設(shè)用地的供應(yīng)。

而城市國(guó)有建設(shè)用地用完后，可通過征地制度將集體土地征為國(guó)有，然后再依法招拍掛出讓。低價(jià)征地、高價(jià)出讓，地方政府從中獲得大量土地出讓金，這種模式被全國(guó)各地采用。

但劉守英告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于征地成本抬升、土地招商效果下降，加之土地財(cái)政隱藏的一系列債務(wù)問題、社會(huì)矛盾，地方政府依靠土地謀發(fā)展的日子已經(jīng)過去了，這種依靠征地-賣地的土地財(cái)政將難以為繼。

劉守英指出，現(xiàn)行的土地制度直接堵死了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化的通道，資源全部流向大城市和東部沿海，這種土地制度基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元體制深深影響鄉(xiāng)村的凋敝衰敗。他認(rèn)為，這次修法最關(guān)鍵的就是看前述“刪去”表述最終能否通過。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)民營(yíng)城市研究中心主任路乾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，草案“刪去”的表述，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)生積極影響，解決農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)業(yè)所需要的土地空間。

多位接近決策層的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，盡管中央在土地改革上走得緩慢而艱難，但對(duì)基層土地松綁放權(quán)的大方向沒有變，仍在一步步往前走。

土改試點(diǎn)再延期

針對(duì)此次《土地管理法》修正案草案，另一項(xiàng)令人關(guān)注的信息是將“三塊地”改革試點(diǎn)再次延期至2019年12月31日。對(duì)此，上述接近政策制定的專家稱，延期應(yīng)該是中央認(rèn)為目前部分試點(diǎn)地區(qū)的改革力度不夠大，改革深度和廣度不夠完善。

劉守英亦表示，試點(diǎn)再延期一年，是為了給33個(gè)縣留出修法過渡期，直至最終法律通過。

對(duì)此，多地試點(diǎn)地區(qū)官員的解釋也呼應(yīng)了劉守英的觀點(diǎn)，再次延期對(duì)試點(diǎn)縣來(lái)說(shuō)是好事，為未來(lái)修法通過后提供調(diào)整期。東部地區(qū)一位國(guó)土局官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，“我們地方在有些改革上力度很大，走得很遠(yuǎn)，因此對(duì)于中央修法沒采納的經(jīng)驗(yàn)，我們確實(shí)需要一個(gè)過渡期來(lái)調(diào)整，否則會(huì)出現(xiàn)問題。”

三塊地改革指的是農(nóng)村土地征收制度、宅基地制度和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，2015年初，全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為三年，目的是為這一輪的土地修法積累經(jīng)驗(yàn)。

這種“先局部試點(diǎn)、后全國(guó)鋪開”是中央政府在制定重大改革時(shí)采用的慣用方式，由于土改牽涉國(guó)本，試點(diǎn)改革原本于2017年底結(jié)束，但在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，各方在不同問題上多有分歧，因此，全國(guó)人大決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年，今年再次將試點(diǎn)時(shí)間延長(zhǎng)。

此輪33地土改試點(diǎn)，基本按照每省份一個(gè)的原則布局，浙江、四川則獲得兩個(gè)試點(diǎn)名額，主要在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)以及全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)布局，可與其他改革政策形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，將試點(diǎn)效果最大化。

多名地方國(guó)土官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，改革試點(diǎn)猶如有了中央的“尚方寶劍”，在試點(diǎn)范圍內(nèi)允許突破現(xiàn)有法律規(guī)定，即《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中，關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，都可暫時(shí)調(diào)整實(shí)施，如暫停了土管法中“集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等的規(guī)定”，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。

正是這把“尚方寶劍”，讓浙江義烏、廣東南海、貴州湄潭等試點(diǎn)地區(qū)大膽改革，結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際需求，解決城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、鄉(xiāng)村振興中的諸多問題，如浙江義烏通過對(duì)宅基地進(jìn)行三權(quán)分置，為偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的村莊改造提供了抵押融資權(quán)利，廣東南海則通過對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行新型產(chǎn)業(yè)載體認(rèn)定，解決了集體土地上的產(chǎn)權(quán)無(wú)法分割問題。

多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)國(guó)土官員表示，四年下來(lái)，大部分試點(diǎn)市、縣、區(qū)還是取得了不錯(cuò)成績(jī)，自然資源部最新公布數(shù)據(jù)也支持了這一說(shuō)法，目前33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗，面積9萬(wàn)余畝，總價(jià)款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。

期待改革更進(jìn)一步

33地土改試點(diǎn)再延期一年，有專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，希望各方做好試點(diǎn)縣總結(jié)工作，并希望土地改革更進(jìn)一步。

劉守英建議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要將各地區(qū)差異性和他們對(duì)土地的不同需求找出來(lái)，針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地建立有效的規(guī)劃和用途管制，并形成一套統(tǒng)一的土地權(quán)益體系。

路乾建議，針對(duì)目前試點(diǎn)地區(qū)集體土地入市范圍太窄，未來(lái)應(yīng)該擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，增加大城市周邊和沿海地區(qū)的試點(diǎn)，并擴(kuò)大集體土地的入市類型。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，實(shí)際經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的量比較小，自然資源部公布的數(shù)據(jù)是4000萬(wàn)畝，僅占農(nóng)村集體建設(shè)用地14%，而且這些地區(qū)早已經(jīng)形成入市事實(shí)，“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”。中西部很多地區(qū)，則幾乎沒有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，宅基地是主要構(gòu)成部分。

地區(qū)發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村振興要有產(chǎn)業(yè)振興。路乾表示，發(fā)展產(chǎn)業(yè)需要建設(shè)用地，但中西部地區(qū)存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)模小，下一步應(yīng)該盤活廢棄的宅基地，鼓勵(lì)廢棄的宅基地退出、轉(zhuǎn)變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，另一個(gè)方式是允許有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村，可以購(gòu)買建設(shè)用地指標(biāo)來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

此外，路乾還建議，對(duì)入市條件上，不用把村莊規(guī)劃弄得過于嚴(yán)格，應(yīng)該根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的特性和需求點(diǎn)狀供地，以更靈活的方式做村莊規(guī)劃。

“先規(guī)劃后入市的要求太高了，按照目前的城市規(guī)劃體系，把村莊規(guī)劃做的太細(xì)，不適合村莊的居住生態(tài)和產(chǎn)業(yè)特性。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的、分散的，在發(fā)展之前就做細(xì)致的規(guī)劃，不利于產(chǎn)業(yè)落地。另外規(guī)劃成本太高，很多村莊做一個(gè)規(guī)劃要上百萬(wàn)，不是很必要。”路乾指出。

《財(cái)經(jīng)》記者在試點(diǎn)地區(qū)采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，村莊書記、村民對(duì)高價(jià)買回的規(guī)劃圖紙確有不滿，認(rèn)為不適合村莊發(fā)展實(shí)際，“規(guī)劃師都是做城市規(guī)劃的，按照城市特點(diǎn)來(lái)給我們農(nóng)村做規(guī)劃，很多不合實(shí)際地方要多次重改，花了不少冤枉錢。”一位村委書記向《財(cái)經(jīng)》記者抱怨。

劉守英還建議，應(yīng)研究集體建設(shè)用地入市后，增值收益如何在國(guó)家、集體、個(gè)人之間進(jìn)行分配，并要研究整個(gè)社會(huì)治理問題，區(qū)別清楚邊界，哪些該由公權(quán)力去做，哪些是由鄉(xiāng)村自治來(lái)完成。

此外，路乾認(rèn)為，下一步改革應(yīng)該允許企業(yè)下鄉(xiāng)在集體土地開發(fā)商品房住宅，如果發(fā)展房地產(chǎn)住宅被堵死，對(duì)鄉(xiāng)村振興而言是一種制度性障礙。

“產(chǎn)業(yè)投入資金回收慢，現(xiàn)在回報(bào)率也不高，很多企業(yè)需要先開發(fā)房地產(chǎn)，用房地產(chǎn)的收益來(lái)彌補(bǔ)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的投入。”路乾解釋，“如果不給企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的空間，鄉(xiāng)村振興就只能做幾個(gè)示范項(xiàng)目、示范點(diǎn)，難以帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。”