作者:中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長、研究員 魏后凱

區(qū)域差異大、發(fā)展不平衡是我國的基本國情。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。改革開放以來,經(jīng)過長期不懈的努力,我國已經(jīng)逐步探索出一條具有中國特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路:一是對區(qū)域發(fā)展道路進行頂層設(shè)計;二是實行多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略;三是實行分類管理的差別化區(qū)域政策。這條多元化、漸進式的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路,有力地推動了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展,進而有力支撐了整體國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

我國幅員遼闊、人口眾多,各地發(fā)展基礎(chǔ)和條件各異,協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是我國現(xiàn)代化進程中必須面對的重大課題。改革開放以來,在對國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)進行認真總結(jié)的基礎(chǔ)上,我國從自身的國情出發(fā),采取了依靠梯度推進方式實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑,并且較好地實現(xiàn)了由早期的不平衡發(fā)展到隨后的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這種由不平衡發(fā)展到協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變,雖經(jīng)歷了漫長的歷史過程,但成效顯著。它不僅推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)多年的高速增長,而且促進了各地區(qū)經(jīng)濟普遍發(fā)展,地區(qū)發(fā)展差距已經(jīng)開始全方位縮小?？梢哉f,經(jīng)過長期不懈的積極努力,我國已經(jīng)逐步探索出一條具有中國特色的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

這一中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之路,具有三個重要特征:一是對區(qū)域發(fā)展道路進行頂層設(shè)計。二是實行多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,從不同層面共同推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。三是實行分類管理的差別化區(qū)域政策。針對不同的經(jīng)濟功能區(qū)、主體功能區(qū)和特殊類型區(qū),實行分類管理的差別化區(qū)域政策,既較好地體現(xiàn)了區(qū)別對待、分類指導(dǎo)的原則,又有利于提高政策的實施效果。

分析起來,改革開放以來我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展之所以能夠取得顯著成效,主要有以下幾方面的重要經(jīng)驗:一是黨和政府一貫高度重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,并把它作為應(yīng)長期堅持的基本方針,保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性;二是充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢,調(diào)動全社會資源,組織開展對口支援和扶貧攻堅等,為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了堅強的組織保障;三是發(fā)揮財政、金融、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟政策的協(xié)同作用,推動地區(qū)間要素合理流動和均衡配置,促進各地區(qū)合理分工和協(xié)調(diào)發(fā)展;四是加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)等轉(zhuǎn)移支付力度,區(qū)域政策的目標(biāo)逐步從早期的注重效率向更加注重公平轉(zhuǎn)變;五是通過制定實施不同層次的區(qū)域性規(guī)劃,設(shè)立各種類型的經(jīng)濟功能區(qū),充分調(diào)動各地積極性,積極培育發(fā)展新動能和新增長極。

對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路的頂層設(shè)計

改革開放初期,鄧小平同志曾在不同場合多次提出要讓一部分人先富起來,先富帶動后富,最終實現(xiàn)共同富裕。上世紀80年代,鄧小平同志又提出了以東部支持西部、先富幫后富、最終實現(xiàn)共同富裕的“兩個大局”戰(zhàn)略構(gòu)想。改革開放以來,我國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展基本上是按照這一構(gòu)想有序推進的。從重點支持發(fā)展條件較好的東部地區(qū)率先發(fā)展,到提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總方針,再到先后實施西部大開發(fā)、東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、促進中部崛起戰(zhàn)略,同時加大了對貧困地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)等的支持力度,由此改變了長期以來區(qū)域差距尤其是東西差距不斷擴大的局面,促使區(qū)域經(jīng)濟逐步向協(xié)調(diào)發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。可以說,“先富帶動后富、最終實現(xiàn)共同富裕”和“兩個大局”構(gòu)想既是中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路的重要理論基礎(chǔ),也是其頂層設(shè)計。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度看,這一構(gòu)想就是設(shè)想通過“先富后富”這樣一種梯度推進方式或者非均衡增長的途徑,來實現(xiàn)各地區(qū)“共同富?！?、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展這樣一個長遠發(fā)展目標(biāo)。

需要指出的是,隨著發(fā)展觀念的變化,人們對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理解也在不斷深化。最初,人們往往從平衡發(fā)展或空間均衡的角度來理解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。但這種單純從生產(chǎn)或產(chǎn)出角度的考察,具有較大的局限性。因為在市場經(jīng)濟中,經(jīng)濟生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)活動分布本身就是空間不均衡的。有鑒于此,后來人們逐步把著眼點擴大到社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和人的全面發(fā)展等方面。當(dāng)前,我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不單純是強調(diào)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展,追求經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小,而是強調(diào)經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,是兼顧當(dāng)前利益與長遠利益、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護有機融合的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

構(gòu)建多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系

為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,改革開放以來,我國針對不同地區(qū)的實際情況,先后制定實施了以“四大板塊”為地理單元、各有側(cè)重的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,這就是西部開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部率先的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的有效實施和不斷完善,有力地推動了我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上,近年來國家又推動實施了京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)三大戰(zhàn)略,由此形成了“四大板塊+三大戰(zhàn)略”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系。在這一區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系中,“四大板塊”戰(zhàn)略是全覆蓋的,是從國家戰(zhàn)略層面對全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌安排和總體部署;而三大戰(zhàn)略聚焦國際國內(nèi)合作和協(xié)同發(fā)展,它在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系中起著引領(lǐng)、支撐和橋梁的作用。實行“四大板塊”與三大戰(zhàn)略相結(jié)合,將會產(chǎn)生疊加效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)和融合效應(yīng),這將激發(fā)區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生活力,推動形成一批新的增長點、增長極和經(jīng)濟軸帶,由此拓展經(jīng)濟發(fā)展的新空間,提高我國經(jīng)濟的潛在增長率。

在“四大板塊+三大戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上,黨的十九大報告又明確提出,實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,并將加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展,以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局以及支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展等內(nèi)容納入進來,由此進一步豐富了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵,逐步形成了多層次的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系?！度珖鴩烈?guī)劃綱要(2016～2030年)》明確提出構(gòu)建多中心網(wǎng)絡(luò)型開發(fā)格局,力爭“到2030年,城市化戰(zhàn)略格局進一步完善,重要軸帶開發(fā)集聚能力大幅提升,多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)新格局基本形成”。這種多中心網(wǎng)絡(luò)型國土空間開發(fā)新格局的形成,將會有力地推動我國經(jīng)濟的適度空間均衡和區(qū)域經(jīng)濟的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,從而為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

實行分類管理的差別化區(qū)域政策

我國國土面積遼闊,地區(qū)差異較大,各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟社會特點千差萬別。無論是國家宏觀調(diào)控還是區(qū)域政策制定,如果忽視這種地域差異性,單純采取“一刀切”的辦法,再好的政策也難以取得較好的效果。為避免“一刀切”現(xiàn)象,切實提高政策的有效性、精準(zhǔn)性和可持續(xù)性,我國在40年改革開放實踐中,逐步探索出了按照經(jīng)濟功能區(qū)、主體功能區(qū)和特殊類型區(qū)等,實行分類管理的差別化區(qū)域政策。

一是針對經(jīng)濟功能區(qū)的優(yōu)惠政策。改革開放以來,我國先后設(shè)立了一大批不同類型的經(jīng)濟功能區(qū),從早期的經(jīng)濟特區(qū)、沿海經(jīng)濟開放區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等,到隨后的保稅港區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等,國家在賦予其明確的功能定位基礎(chǔ)上,均給予了相應(yīng)的優(yōu)惠政策,支持這些地區(qū)加快開放開發(fā),全面深化改革。各種經(jīng)濟功能區(qū)布局從沿海向內(nèi)陸地區(qū)的有序推進,加快了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。

二是針對主體功能區(qū)的調(diào)控政策。自2005年以來,我國積極推進主體功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)。2010年12月,國務(wù)院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》,按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū),以規(guī)范空間開發(fā)秩序,優(yōu)化空間結(jié)構(gòu),促進人與自然和諧發(fā)展。對于不同類型的主體功能區(qū),國家明確了其主體功能定位和發(fā)展導(dǎo)向,并在財政、投資、人口、環(huán)境等方面實行分類管理的區(qū)域政策,建立各有側(cè)重的差別化績效考核評價辦法,推動形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

三是針對特殊類型區(qū)的援助政策。從國際經(jīng)驗看,各國的區(qū)域政策大都針對各類問題區(qū)域展開。改革開放以來,特別是黨的十八大以來,黨中央采取一系列舉措,推動貧困地區(qū)脫貧攻堅,支持革命老區(qū)開發(fā)建設(shè),促進民族地區(qū)健康發(fā)展,推進邊疆地區(qū)開發(fā)開放,老少邊窮地區(qū)面貌發(fā)生前所未有的變化。

從發(fā)展的眼光看,隨著發(fā)展階段和經(jīng)濟形勢的變化,區(qū)域政策也應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化。一方面,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和全方位開放格局的形成,國家對各類經(jīng)濟功能區(qū)的優(yōu)惠政策應(yīng)逐步弱化,今后重點是鼓勵其進行體制機制創(chuàng)新,實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。另一方面,區(qū)域援助政策應(yīng)主要針對關(guān)鍵問題區(qū)域展開,切實幫助各種問題區(qū)域解決發(fā)展中面臨的困難,增強其自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力,從而更好推動整體區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。