一些地方建特色小鎮(zhèn)存盲目跟風(fēng)急于求成問(wèn)題專(zhuān)家剖析

特色小鎮(zhèn)建設(shè)如何避免成為形象工程

對(duì)話(huà)動(dòng)機(jī)

近日，河南省發(fā)改委、省國(guó)土資源廳、省環(huán)保廳、省住建廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見(jiàn)》，要求各地根據(jù)地域人文和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，嚴(yán)控特色小城鎮(zhèn)房地產(chǎn)化傾向，避免“建成即荒廢”的尷尬。

在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，如何避免過(guò)去出現(xiàn)的一些問(wèn)題？記者就此與業(yè)內(nèi)專(zhuān)家展開(kāi)對(duì)話(huà)。

對(duì)話(huà)人

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授 　　黃 錕

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊宏山

《法制日?qǐng)?bào)》記者 　　　　　　　杜 曉

《法制日?qǐng)?bào)》實(shí)習(xí)生 　　　　　　史偉欣

片面政績(jī)觀致特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化

記者：河南出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)控制特色小鎮(zhèn)房地產(chǎn)化，此事引起社會(huì)對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)注。房地產(chǎn)化這一現(xiàn)象會(huì)造成哪些負(fù)面影響？

黃錕：“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”。特色小鎮(zhèn)是一種產(chǎn)城融合的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展模式，是就地就近城鎮(zhèn)化的有效實(shí)現(xiàn)形式，是新時(shí)代中國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手。近年來(lái)，旅游小鎮(zhèn)、物聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、機(jī)器人小鎮(zhèn)、金融小鎮(zhèn)、新能源汽車(chē)小鎮(zhèn)、森林小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、創(chuàng)業(yè)小鎮(zhèn)，林林總總，蔚為壯觀。由于特色小鎮(zhèn)既不同于城市，又區(qū)別于農(nóng)村，是城市和農(nóng)村的天然結(jié)合帶和粘合劑，在新時(shí)代特殊背景下，特色小鎮(zhèn)的健康、可持續(xù)發(fā)展，有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)之間、產(chǎn)城之間、城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展，有利于落實(shí)新型城鎮(zhèn)化，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而，房地產(chǎn)化成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中一個(gè)最突出、最普遍的問(wèn)題，它如同一顆毒瘤，它的存在，勢(shì)必引發(fā)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的空城化風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、脫實(shí)向虛風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這四種風(fēng)險(xiǎn)的存在，不僅會(huì)使特色小鎮(zhèn)喪失集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力，而且會(huì)嚴(yán)重制約特色小鎮(zhèn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)特色小鎮(zhèn)和當(dāng)?shù)卣麄€(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都會(huì)造成不可逆轉(zhuǎn)的損失。

楊宏山：房地產(chǎn)是當(dāng)下小城鎮(zhèn)都希望發(fā)展的一個(gè)領(lǐng)域。特色小鎮(zhèn)是地方城鎮(zhèn)化的高級(jí)形態(tài)。隨著人口的集聚，小鎮(zhèn)本身有發(fā)展房地產(chǎn)的愿望與需求，但單純依靠房地產(chǎn)發(fā)展，小鎮(zhèn)的前途是灰色的。發(fā)展不能僅僅靠蓋房子，小鎮(zhèn)的發(fā)展要靠特色產(chǎn)業(yè)來(lái)支撐，如果以房地產(chǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)，那就把特色小鎮(zhèn)這個(gè)概念理解錯(cuò)了。

房地產(chǎn)在小城鎮(zhèn)發(fā)展是正常的，但這需要與小城鎮(zhèn)的發(fā)展相契合。特色小鎮(zhèn)是一種優(yōu)中選優(yōu)的項(xiàng)目，如果僅僅將房地產(chǎn)作為主體產(chǎn)業(yè)，那還有特色可言嗎？前期規(guī)模設(shè)計(jì)宏大，后期不過(guò)是建成了普通小鎮(zhèn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，特色小鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)發(fā)展到高級(jí)階段出現(xiàn)的現(xiàn)象，必須具有特色和競(jìng)爭(zhēng)力很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)。

記者：特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)房地產(chǎn)化，這一現(xiàn)象是如何形成的？

黃錕：特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的形成具有主觀和客觀上的原因。從主觀上看，片面的政績(jī)觀和GDP發(fā)展觀是特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化的根本原因。一些地方仍然沒(méi)有樹(shù)立起以人為本的發(fā)展思想和創(chuàng)新綠色協(xié)調(diào)開(kāi)放共享的新發(fā)展理念，仍以追求GDP數(shù)量擴(kuò)張為目標(biāo)，以形象工程、面子工程為抓手，以長(zhǎng)官意志為資源配置的主要方式，照抄照搬、簡(jiǎn)單復(fù)制外地建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，貪大求快，盲目發(fā)展、過(guò)度追求數(shù)量目標(biāo)和投資規(guī)模，違背城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)律。

從客觀上看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化有三個(gè)重要誘因。第一個(gè)誘因是房地產(chǎn)的簡(jiǎn)單易行和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的困境。對(duì)于很多鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō)，缺乏特色的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源，缺乏必要的發(fā)展基礎(chǔ)，更缺乏發(fā)展的財(cái)政保障，這意味著，按照常規(guī)的發(fā)展模式，很難找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突破口和城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑。而房地產(chǎn)的發(fā)展模式卻簡(jiǎn)便易行，只要夠大膽、有企業(yè)支持，就能突破發(fā)展瓶頸，簡(jiǎn)單依靠土地和資本運(yùn)作套路，就能高效快捷地建起新園新區(qū)新城。

第二個(gè)誘因是房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲和購(gòu)房購(gòu)地需求的持續(xù)增長(zhǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革以來(lái)，房地產(chǎn)價(jià)格呈現(xiàn)的是單邊的持續(xù)上漲狀態(tài)，這讓房地產(chǎn)價(jià)格上漲成為一種普遍的社會(huì)預(yù)期，盡管三四線(xiàn)城市和小城鎮(zhèn)的房市已經(jīng)出現(xiàn)供大于求的狀況，但相對(duì)于其他行業(yè)來(lái)說(shuō)，需求依然保持持續(xù)增長(zhǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資回報(bào)率依然較高，這使得政府和企業(yè)依然對(duì)發(fā)展房地產(chǎn)熱情不減。

第三個(gè)誘因是地方財(cái)政支出缺口的持續(xù)擴(kuò)大。由于一方面各地的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、脫貧攻堅(jiān)等方面需要更多的財(cái)政支出，另一方面很多地方尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增速明顯放緩，地方財(cái)政支出缺口持續(xù)擴(kuò)大，在這種情況下，不少地方不得已通過(guò)房地產(chǎn)化來(lái)獲取更多的財(cái)政收入。

特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨四大不良傾向

記者：除了房地產(chǎn)化之外，目前在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中還存在哪些問(wèn)題？

黃錕：除了房地產(chǎn)化問(wèn)題之外，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中還存在四個(gè)方面的不良傾向。

一是盲目跟風(fēng)，急于求成。一些地方急于出成果、出政績(jī)不顧資源貧乏、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的實(shí)際情況，盲目跟風(fēng)，完全忽略特色小鎮(zhèn)的建設(shè)基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)周期、投資規(guī)模等客觀現(xiàn)實(shí)。一些地方貪多求全，搞形象工程、政績(jī)工程，把建設(shè)特色小鎮(zhèn)指標(biāo)化，要求下級(jí)政府必須完成，重?cái)?shù)量輕品質(zhì)，違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

二是特色不足，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。一些地方一味復(fù)制仿造，未能深入挖掘本地特色產(chǎn)業(yè)，對(duì)地區(qū)資源稟賦、文化內(nèi)涵等模糊不清，簡(jiǎn)單模仿、生搬硬套缺乏創(chuàng)意，搞“大拼盤(pán)、大雜燴”，結(jié)果造成特色小鎮(zhèn)空有名頭而特色不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)定位模糊，更無(wú)實(shí)質(zhì)資源支撐，不考慮地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，產(chǎn)城融合發(fā)展成為空談，商業(yè)模式難以為繼。

三是市場(chǎng)化機(jī)制不足，缺乏發(fā)展可持續(xù)性。不少特色小鎮(zhèn)是以政府主導(dǎo)而建立的，更多的只是為了滿(mǎn)足政府的長(zhǎng)官意志和考核要求，而不是為了滿(mǎn)足消費(fèi)者需要或市場(chǎng)需要。這樣建設(shè)的特色小鎮(zhèn)先天不足，得不到市場(chǎng)響應(yīng)或追捧，難以吸納更多市場(chǎng)主體和人口，后續(xù)可持續(xù)發(fā)展困難。

四是規(guī)劃不完善，后期管理運(yùn)營(yíng)滯后。有的地方特色小鎮(zhèn)規(guī)劃存在長(zhǎng)官意志、重復(fù)規(guī)劃、形式單一、缺乏通盤(pán)謀劃、挖掘資源要素不到位等現(xiàn)象。特色小鎮(zhèn)存在上級(jí)多頭管理、監(jiān)督管理機(jī)制不健全和本級(jí)管理機(jī)構(gòu)和管理人才短缺的雙重矛盾，導(dǎo)致不少地方走板變樣，偏離初衷。不少特色小鎮(zhèn)缺乏運(yùn)營(yíng)思路，將小鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)和發(fā)展寄希望于稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼、用地傾斜等優(yōu)惠政策。

怎樣讓特色小鎮(zhèn)建設(shè)良性運(yùn)行

記者：為了避免特色小鎮(zhèn)建設(shè)房地產(chǎn)化，需要采取哪些措施？

楊宏山：從國(guó)家角度看，有必要制定相關(guān)政策，要求小城鎮(zhèn)嚴(yán)控房地產(chǎn)用地指標(biāo)。打著特色名號(hào)、實(shí)質(zhì)是房地產(chǎn)運(yùn)作的投標(biāo)商興風(fēng)作浪，不僅會(huì)抬高房?jī)r(jià)，還會(huì)影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本，對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。從過(guò)去教訓(xùn)中吸取經(jīng)驗(yàn)，不能任由房地產(chǎn)化發(fā)展。地方政府要檢討政策問(wèn)題，扶持那些城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的、有真正特色項(xiàng)目的小鎮(zhèn)，扭轉(zhuǎn)建設(shè)特色小鎮(zhèn)一哄而上的局面。

記者：鑒于特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重要性，從長(zhǎng)期來(lái)看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該秉持哪些原則？

黃錕：為了保證特色小鎮(zhèn)建設(shè)不走板、不變樣，按照設(shè)計(jì)初衷健康可持續(xù)發(fā)展，必須堅(jiān)持五項(xiàng)基本原則：

以人為本，重在建設(shè)。建設(shè)特色小鎮(zhèn)的根本目的是為了滿(mǎn)足人們的就業(yè)、居住和生活需要，這也是特色小鎮(zhèn)是否具有吸引力、聚集人氣的最重要因素。這就必須建設(shè)舒適便利的公共設(shè)施和服務(wù)，包括充足的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社會(huì)保障、宜人的生態(tài)環(huán)境等。

一鎮(zhèn)一業(yè)，產(chǎn)鎮(zhèn)融合。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展必須具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和持續(xù)生存能力的產(chǎn)業(yè)支撐。要著力構(gòu)建有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)條件和開(kāi)放包容的營(yíng)商環(huán)境，方便投資者自主高效組合各類(lèi)生產(chǎn)和從事產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。

突出特色，以特興鎮(zhèn)。特色產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的核心，是保持特色小鎮(zhèn)生命力的最關(guān)鍵因素。要從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承傳統(tǒng)文化，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，防止千鎮(zhèn)一面。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)必須基于當(dāng)?shù)靥厥庾匀环A賦和資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)，如基于農(nóng)業(yè)和自然景觀優(yōu)勢(shì)形成的休閑旅游觀光產(chǎn)業(yè)、基于工業(yè)資源的資源開(kāi)發(fā)和加工制造產(chǎn)業(yè)、基于城市或區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的配套產(chǎn)業(yè)等。

政企協(xié)作，市場(chǎng)主導(dǎo)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期且系統(tǒng)的工程，政府與企業(yè)要加強(qiáng)深度合作、爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)互利共贏，建立政府與企業(yè)之間良性互動(dòng)和市場(chǎng)主導(dǎo)機(jī)制。要按政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式來(lái)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式的改進(jìn)，以更加市場(chǎng)化的投資機(jī)制和運(yùn)營(yíng)模式來(lái)投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。政府要切忌大包大攬，重在營(yíng)造好特色小鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境，為投資與運(yùn)營(yíng)企業(yè)提供好各種服務(wù)。

因地制宜，量力而行。從各地區(qū)實(shí)際出發(fā)，遵循客觀規(guī)律，實(shí)事求是、量力而行、控制數(shù)量、提高質(zhì)量，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績(jī)考核，防止盲目發(fā)展、一哄而上。

記者：如何通過(guò)完善相關(guān)制度，推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)沿著正確的方向發(fā)展？

黃錕：確保特色小鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開(kāi)相關(guān)制度的改革和創(chuàng)新。

建立政府和企業(yè)之間長(zhǎng)期良性互動(dòng)的體制機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)多掌控全局，企業(yè)應(yīng)多關(guān)注運(yùn)營(yíng)維護(hù)。但在不同建設(shè)階段，政府和企業(yè)關(guān)系應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整。在小鎮(zhèn)建設(shè)初期，要由政府牽頭制定規(guī)劃、提供基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。在小鎮(zhèn)建設(shè)的中后期階段，要積極引入專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，及時(shí)補(bǔ)充、提升小鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能和生活服務(wù)功能。

建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制。要適當(dāng)擴(kuò)大特色小鎮(zhèn)管理權(quán)限，對(duì)納入特色小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍的建制鎮(zhèn)要逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)、地權(quán)、事權(quán)等有序下放，其管理職能和權(quán)限可按照縣城或特大鎮(zhèn)對(duì)待；可允許非建制鎮(zhèn)類(lèi)的特色小鎮(zhèn)成立具有一定權(quán)限的特色小鎮(zhèn)管理委員會(huì)。要?jiǎng)?chuàng)新政策激勵(lì)機(jī)制，改變政策扶持資金的發(fā)放時(shí)序，對(duì)于創(chuàng)建合格的特色小鎮(zhèn)及時(shí)給予資金等獎(jiǎng)勵(lì)，而不是對(duì)僅處于概念階段的特色小鎮(zhèn)就盲目給予資金支持。要在社會(huì)事業(yè)方面確定長(zhǎng)期投入機(jī)制，切實(shí)貫徹共享發(fā)展理念，不斷提升小鎮(zhèn)及周邊居民的獲得感。

完善投融資機(jī)制。創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制，大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)利用財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金，共同發(fā)起設(shè)立特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；研究設(shè)立國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，傾斜支持特色小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)；鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)加大金融支持力度；鼓勵(lì)有條件的小城鎮(zhèn)通過(guò)發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道；對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)，積極鼓勵(lì)企業(yè)資金的整體進(jìn)入。

完善配套保障機(jī)制。要全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，全面落實(shí)居住證制度，不斷拓展公共服務(wù)范圍；建立健全進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)自愿有償流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制；按照“小政府、大服務(wù)”模式，推行大部門(mén)制，降低行政成本，提高行政效率。