作者:上海市教育科學(xué)研究院普通教育研究所 湯林春

黨的十九大指出,全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》提到,2020年要實(shí)現(xiàn)三大戰(zhàn)略目標(biāo):基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化,基本形成學(xué)習(xí)型社會,進(jìn)入人力資源強(qiáng)國行列。教育現(xiàn)代化有著豐富的內(nèi)涵,教育法治化既是題中之義,也是實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的基本保障。可以說,沒有教育法治化,就沒有教育現(xiàn)代化,更沒有中國特色社會主義的教育現(xiàn)代化。

依法治教是依法治國的重要組成部分

教育是國計(jì)民生,教育公平是社會公平的重要基石。推進(jìn)教育法治化,不僅為協(xié)調(diào)教育內(nèi)部的諸種權(quán)利與義務(wù)關(guān)系、保障教育事業(yè)健康有序發(fā)展,也是促進(jìn)教育公平、讓人民群眾有獲得感、辦人民滿意教育的急切需要。

加強(qiáng)教育法治建設(shè),是完善中國特色社會主義法律體系,推進(jìn)依法治國的重要議題。黨的十八大指出,法治是治國理政的基本方式,號召全面推進(jìn)依法治國。習(xí)近平總書記2012年12月4日在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出,要繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系……實(shí)現(xiàn)國家和社會生活制度化、法治化。2013年2月23日,他在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時又強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè),不斷開創(chuàng)依法治國新局面。因此,推進(jìn)依法治國,不僅是中國特色社會主義現(xiàn)代化國家的要義,也是黨和國家的重要決策。中國現(xiàn)行的法律體系由憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七部分構(gòu)成。教育法律法規(guī)是行政法中特別行政法的組成部分。因此,完善中國特色社會主義法律體系,也必須完善教育法律體系。中國特色社會主義法律體系如同一個有機(jī)體,教育法律體系是這個有機(jī)體不可缺少的組成部分,缺乏了這一部分或這一部分運(yùn)轉(zhuǎn)失靈,都會使中國特色社會主義法律體系變得殘缺不全或喪失某些必要的功能。

我國教育法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)

目前,我國教育法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)。

教育法律法規(guī)體系不完整,尚有空白點(diǎn)需要填補(bǔ)。隨著現(xiàn)代教育治理體系的建立及未來信息社會、知識經(jīng)濟(jì)的到來,教育涉及的內(nèi)外關(guān)系及相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系越來越復(fù)雜,這就需要建立更加完善的教育法體系。目前,我國已頒布了學(xué)位條例、義務(wù)教育法、教師法、教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、民辦教育促進(jìn)法等法律,但如果從建設(shè)終身教育體系的角度來看,則缺學(xué)前教育法、高級中等教育法、特殊教育法、終身教育法等;如果從完善現(xiàn)代教育治理體系并使法律法規(guī)體系涵蓋各類教育活動來看,則缺學(xué)校法、家庭教育法、社會教育法、教育經(jīng)費(fèi)(投入、使用、績效評估)法、教育督導(dǎo)評估法、國家教育考試法、教育行政申訴法等。

教育法律法規(guī)制定質(zhì)量不高,法律法規(guī)研制技術(shù)有待提升。由于經(jīng)濟(jì)社會及教育的快速發(fā)展,現(xiàn)行教育法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的要求。如擇校、減負(fù)、考試制度、校園欺凌、校園安全等一些群眾關(guān)心的問題,是否要在相關(guān)教育法律法規(guī)中體現(xiàn)?雖然我國初步形成了從憲法、教育基本法、單行法到各有立法權(quán)的部門及省市、地方制定教育規(guī)章的縱向教育法律法規(guī)體系,但仍然存在上下位法銜接落實(shí)不到位、法律法規(guī)之間交叉重復(fù)甚至相互打架的現(xiàn)象。同時,教育法律法規(guī)條文用語不嚴(yán)謹(jǐn),導(dǎo)致語義模糊,甚至產(chǎn)生歧義的現(xiàn)象還不時出現(xiàn)。如“促進(jìn)教育公平”與“促進(jìn)教育公平與均衡發(fā)展”,哪個表述更準(zhǔn)確?應(yīng)該“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”還是“均衡發(fā)展城鄉(xiāng)學(xué)前教育”?等等。

教育法律法規(guī)的實(shí)效不高,教育法的執(zhí)行力有待加強(qiáng)。從總體上看,教育法律法規(guī)仍然沒有受到全社會應(yīng)有的重視,一提到“法”,人們首先想到的還是刑事法律、民事法律。對教育法律法規(guī),人們一般沒有多少清晰的認(rèn)識。人們對教育法規(guī)的作用、目的、性質(zhì)等存有重大分歧,以致教育立法中關(guān)于教育行政處罰的規(guī)定缺乏應(yīng)有的力度,往往對教育違法行為缺乏必要的規(guī)范和約束。在現(xiàn)有教育法規(guī)中,教育行政處罰權(quán)力涉及的范圍十分狹窄,處罰對象大多局限于教育系統(tǒng)內(nèi)部,處罰時對實(shí)權(quán)部門的依賴性太大,自身缺乏處罰的強(qiáng)制力量,以致教育法規(guī)強(qiáng)制執(zhí)行的可行性大為降低。如此一來,雖然教育法規(guī)也明確對教育違法行為給予行政處分、處罰,甚至追究刑事責(zé)任,但在事實(shí)上,很難保證這些規(guī)定發(fā)揮應(yīng)有的作用。

推進(jìn)中國特色社會主義教育法律體系建設(shè)

加快教育法治化,促進(jìn)教育現(xiàn)代化,未來亟須從多方面著力。

健全教育法律法規(guī)體系。按照全面依法治國的要求,制訂教育法建設(shè)規(guī)劃,加快教育法治建設(shè)進(jìn)程,盡快形成基本完善的中國特色社會主義現(xiàn)代化教育法律法規(guī)體系。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和教育改革的需要,提請全國人大及其常委會繼續(xù)完善教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、學(xué)位條例、教師法、民辦教育促進(jìn)法,盡快完成學(xué)前教育法、學(xué)校法、家庭教育法、終身學(xué)習(xí)法、國家教育考試法的制定工作,依緊要程度逐步制定教育經(jīng)費(fèi)法、高級中等教育法、特殊教育法、教育督導(dǎo)評估法、教育行政組織法、社會教育法。促進(jìn)教育法律法規(guī)縱向銜接、橫向協(xié)調(diào),保證教育法律法規(guī)與其他法律法規(guī)有機(jī)對接,推進(jìn)其他領(lǐng)域和地方法規(guī)與教育法律法規(guī)有機(jī)對接。完善教育法律法規(guī)立、改、廢制度。

全面建設(shè)法治政府。依法明確政府權(quán)責(zé)邊界和行為規(guī)范,制定各級政府教育權(quán)力清單,完善政府規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。對政府越位、缺位行為,建立責(zé)任追究制度。完善教育信息公開制度,健全教育治理體系,依法保障公眾對教育的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

依法保障學(xué)校自主辦學(xué)。依法明確學(xué)校的權(quán)責(zé)邊界,制定學(xué)校權(quán)力清單。落實(shí)學(xué)校面向社會自主辦學(xué)的法人地位,深化高等學(xué)校法人化改革。學(xué)校要依法制定學(xué)校章程和制度,依法履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。建立健全教育救濟(jì)制度。依法加強(qiáng)對教師和學(xué)生的管理,切實(shí)保障教師與學(xué)生的合法權(quán)益。

廣泛開展普法教育。多渠道開展普法教育,提升教育普法的實(shí)效。增強(qiáng)教育行政管理人員的法治意識,提高師生法律素質(zhì)和公民意識,擴(kuò)大教育法的社會知曉度,營造全社會依法治教的氛圍。

健全教育法實(shí)施監(jiān)督體系。強(qiáng)化對政府落實(shí)教育法律法規(guī)和政策情況的督導(dǎo)檢查。強(qiáng)化各級人大及其常委會對教育法律法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查以及司法機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督。健全社會監(jiān)督。整合各方監(jiān)督力量,建立健全層級監(jiān)督機(jī)制。