作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院風(fēng)險(xiǎn)與損害鑒定中心 劉靜、馬國(guó)霞、齊霽

6月24日,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》發(fā)布,提出“落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制,嚴(yán)格實(shí)行黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)”。各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人,肩負(fù)著國(guó)家和人民群眾的期望;追責(zé)問(wèn)責(zé)關(guān)乎基層領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)前程,必須慎重客觀對(duì)待,讓損害者、追責(zé)者“服氣”是重中之重。建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系,是衡量“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”的尺度和準(zhǔn)繩,對(duì)構(gòu)建生態(tài)文明體系、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。

針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題,黨中央、國(guó)務(wù)院提出了通過(guò)制度手段從根本上進(jìn)行扭轉(zhuǎn)的要求。2015年9月,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,提出了生態(tài)文明體制建設(shè)的“四梁八柱”,要求到2020年,構(gòu)建起由自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度、空間規(guī)劃體系、生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度等8項(xiàng)制度構(gòu)成的生態(tài)文明制度體系。對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量客觀評(píng)價(jià)是核心且具有難度的工作,也是責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)。評(píng)價(jià)考核的尺度要公正客觀,為完善自然資源消耗、損害與經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度提供信息基礎(chǔ)。

領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度在實(shí)際管理中存在的主要問(wèn)題

為了讓保護(hù)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量成為領(lǐng)導(dǎo)干部的剛性約束,推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度,除了區(qū)域性嘗試,目前我國(guó)還未建立統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和方法。同時(shí),與之相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度設(shè)計(jì)有一些問(wèn)題亟待解決。

一是自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關(guān)系亟待進(jìn)一步厘清。

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度要求通過(guò)編制自然資源相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)建立領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源責(zé)任追究機(jī)制。厘清自然資源與生態(tài)環(huán)境、與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的相互關(guān)系是非常重要的工作。除了國(guó)際上和國(guó)內(nèi)科學(xué)研究定義外,我國(guó)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出“自然資源范疇不僅包括礦藏、森林、草原等,也包括作為生態(tài)系統(tǒng)和聚居環(huán)境的環(huán)境資源,如空氣、水體、濕地、海洋等生態(tài)空間”。這個(gè)定義本質(zhì)上明確了自然資源的概念,涵蓋各類生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境資源。生態(tài)系統(tǒng)包括濕地、珊瑚礁、草原、礦藏、森林等,而環(huán)境資源,則是指承載這些生態(tài)系統(tǒng)的各類介質(zhì),如土壤、水、海洋、大氣等,這些構(gòu)成了通常所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量則反映了自然資源或生態(tài)環(huán)境所提供的服務(wù)功能的好壞水平,能從自然資源或生態(tài)環(huán)境中獲得的人類福祉的優(yōu)劣。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是生態(tài)文明體制“四梁八柱”的基礎(chǔ)與核心,而自然資源則是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)和核心,倘若自然資源與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的聯(lián)系與區(qū)別不能明確,將會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。比如自然資源的范圍不能有效界定和識(shí)別,將影響領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度中相關(guān)職能范圍和權(quán)限。

再比如,作為銜接地表水和海洋的樞紐,入海河口(以下簡(jiǎn)稱為河口)對(duì)近岸海域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量至關(guān)重要。目前,國(guó)際上美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家通常把河口作為獨(dú)立的水體單元進(jìn)行管理,而我國(guó)目前出臺(tái)的一些國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),劃分方法迥異,而且很多劃分方法割裂了咸淡水生物及紅樹林、鹽堿地、灘涂等生態(tài)系統(tǒng)的完整性。由于歷史原因,我國(guó)大部分地區(qū)仍采用河海劃界的方式進(jìn)行管理,同一個(gè)水體一邊是河一邊是海,河海劃分方法不同,考核指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)均不相同,不僅影響近岸海域環(huán)境質(zhì)量管理的有效性,同時(shí)也影響領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的客觀性和合理性。

二是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核方法有待加大基礎(chǔ)科學(xué)研究管理應(yīng)用轉(zhuǎn)化工作。

與國(guó)際相比,目前的評(píng)價(jià)考核存在基礎(chǔ)科學(xué)研究與實(shí)際管理銜接不夠的情況,體現(xiàn)在考核指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、方法等方面。比如早在20世紀(jì),國(guó)際上開展了大量水生態(tài)系統(tǒng)健康的研究工作,在我國(guó)通過(guò)科研專項(xiàng)工作也有眾多相關(guān)實(shí)踐,然而這些科研成果并未有效體現(xiàn)在考核制度體系設(shè)計(jì)中。同時(shí),《地表水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法(試行)》進(jìn)行地表水水質(zhì)評(píng)價(jià),主要采用單因子評(píng)價(jià)法(近岸海域類同),在所有因子中選擇最差級(jí)別作為水域的水質(zhì)狀況類別,能突出主要污染物,但無(wú)法反映水環(huán)境的整體污染情況。還有一些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是區(qū)域流域范圍內(nèi)的,如酸雨問(wèn)題、氣候變暖等,自20世紀(jì)80年代以來(lái),二氧化硫排放增加而引起的酸雨已經(jīng)給我國(guó)南方許多區(qū)域水體、土壤造成難以估量的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)損失,目前的考核制度都沒有體現(xiàn)。

三是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機(jī)制與自然資源責(zé)任追究機(jī)制不夠明晰,仍需進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源責(zé)任追究機(jī)制理論上是通過(guò)編制自然資源相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)實(shí)現(xiàn)的,本質(zhì)上是為了避免過(guò)度追求GDP,對(duì)自然資源造成損害。追責(zé)的過(guò)程應(yīng)該是科學(xué)合理的,并且應(yīng)該能被實(shí)物和價(jià)值量化的,是可計(jì)量、可貨幣化的。由于每個(gè)市縣的自然資源稟賦、工業(yè)發(fā)展路徑都是不同的,自然資源責(zé)任追究機(jī)制的建立需要因地制宜。區(qū)域地理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、資源情況等差異,恰恰能通過(guò)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表反映出來(lái)。

同時(shí),對(duì)于有些新任領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題突出、歷史欠賬較為嚴(yán)重的區(qū)域,一些工作成效不能立刻凸顯出來(lái),需要從制度上設(shè)置合理的緩沖期,進(jìn)行人性化和差異化設(shè)計(jì),避免由于人員流動(dòng)造成的考核結(jié)果錯(cuò)配現(xiàn)象。同時(shí),由于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制在我國(guó)很多地市還未系統(tǒng)建立,那么在這些地市推行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度,難免會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題,特別是在各部門權(quán)限和責(zé)任問(wèn)題上,主要包括權(quán)責(zé)對(duì)等程度以及權(quán)責(zé)分工。比如,生態(tài)環(huán)境問(wèn)題很多涉及國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)等部門,很多工作需要其他部門協(xié)同處理,但一旦有問(wèn)題,其他部門不受考核約束。

切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度的建議與對(duì)策

一是優(yōu)化并完善頂層制度設(shè)計(jì)。生態(tài)文明建設(shè),從本質(zhì)上來(lái)講,就是要合理解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性問(wèn)題。也就是說(shuō),制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不僅要了解相關(guān)自然資源,還要了解污染物在這些自然資源中是如何變化的,然后考慮環(huán)境管理的需求和便利性,才能為生態(tài)環(huán)境保護(hù)所用。要加強(qiáng)相關(guān)管理工作之間的統(tǒng)籌銜接工作。優(yōu)化并完善頂層制度設(shè)計(jì)首當(dāng)其沖,需深化以保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為出發(fā)點(diǎn)、以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核機(jī)制與自然資源責(zé)任追究機(jī)制的銜接工作為核心、以領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度為抓手的生態(tài)文明制度,確保在此基礎(chǔ)上開展相關(guān)工作,生態(tài)文明制度的基礎(chǔ)才能更穩(wěn)固。

二是以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核體系為出發(fā)點(diǎn),建立科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)制度,讓損害者、追責(zé)者“服氣”。篩選確實(shí)能反映生態(tài)環(huán)保工作績(jī)效的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法,有效融合、貫通生態(tài)環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)研究與環(huán)境管理工作,綜合考慮國(guó)際進(jìn)展和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,結(jié)合環(huán)境科學(xué)基礎(chǔ)研究是關(guān)鍵。應(yīng)加強(qiáng)各學(xué)科之間的聯(lián)系,包括涉及的各種環(huán)境資源法律、自然科學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)和社會(huì)科學(xué)等內(nèi)容。

在實(shí)際管理中,盡可能區(qū)分由于歷史與現(xiàn)狀、氣候變化與人類活動(dòng)、環(huán)境與生態(tài)、自然資源與生態(tài)質(zhì)量等概念和邊界不同造成的差異,將土地、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、濕地等自然資源與其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一起來(lái),建立相對(duì)統(tǒng)一的方法體系。亟待樹立山水林田湖草、統(tǒng)一天上地下、陸域海域進(jìn)行協(xié)同治理的理念,并在實(shí)際管理工作中加以有效應(yīng)用。以切實(shí)解決實(shí)際生態(tài)環(huán)境管理問(wèn)題為切入點(diǎn),合理編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,通過(guò)相應(yīng)的設(shè)計(jì),厘清相應(yīng)的職責(zé),這是落實(shí)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”、履職盡責(zé)的前提。同時(shí),也能明確各個(gè)時(shí)期追責(zé)期限及責(zé)任人,最終實(shí)現(xiàn)歷史問(wèn)題歷史干部負(fù)責(zé)、現(xiàn)有問(wèn)題現(xiàn)在干部負(fù)責(zé)、未來(lái)問(wèn)題所有干部負(fù)責(zé)的目標(biāo),最大化保障勇于奉獻(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)益。明確各部門各行業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響,進(jìn)而厘清相關(guān)管理部門的職責(zé)和權(quán)限,切實(shí)做到讓損害者、追責(zé)者“服氣”。

三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)與壓力疏導(dǎo),加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。某些地方由于歷史欠賬較多,有些領(lǐng)導(dǎo)干部特別是新任干部,可能存在剛開展工作便接受約談問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。對(duì)這類領(lǐng)導(dǎo)干部,應(yīng)及時(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo),恢復(fù)其工作的積極性。決不放過(guò)一個(gè)官僚主義、監(jiān)管不力、包庇縱容的領(lǐng)導(dǎo)干部,但也決不傷害一個(gè)心系群眾、甘于奉獻(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部。此外,正視領(lǐng)導(dǎo)干部人員受教育水平的差異,完善人員、編制、裝備、經(jīng)費(fèi)等軟硬件配備,在生態(tài)文明建設(shè)中給予基層工作人員更多的耐心和關(guān)愛,從國(guó)家層面設(shè)計(jì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)業(yè)務(wù)水平的培訓(xùn)和宣傳工作,及時(shí)將各類環(huán)境問(wèn)題匯總,宣傳優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn),堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo),在工作中盡可能做到思想與業(yè)務(wù)統(tǒng)一、理論與實(shí)踐統(tǒng)一、國(guó)家與基層統(tǒng)一,積極推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè),共同攜手保護(hù)好我們的綠水青山。