作者:國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所國有企業(yè)研究室主任 項(xiàng)安波

在我國開始從重視產(chǎn)業(yè)政策向重視競爭政策的經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)型過程中,國企需要深入推進(jìn)實(shí)質(zhì)性改革以適應(yīng)新的政策環(huán)境,主動接受競爭政策的規(guī)制:適應(yīng)競爭政策“提升整體經(jīng)濟(jì)效率和社會福利最大化”的要求,提升國企改革目標(biāo);適應(yīng)競爭政策規(guī)制的規(guī)律和進(jìn)展,突出改革重點(diǎn),更加重視完善國資管理體制;聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向,以重點(diǎn)突破帶動全面推進(jìn),從專項(xiàng)試點(diǎn)走向綜合改革;堅(jiān)持政企分開和政資分開,以克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙。在政府影響微觀經(jīng)濟(jì)方式開始從“以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)”向“以競爭政策為基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)型過程中,國企需要加快改革以適應(yīng)新的政策環(huán)境,主動適應(yīng)競爭政策規(guī)制。競爭政策應(yīng)考慮我國作為國資國企大國的實(shí)際國情,秉持競爭中立原則,充分容納國企并讓其發(fā)揮良性作用。

國有企業(yè)要主動適應(yīng)促進(jìn)公平競爭的政策取向

中國的國有企業(yè)是原計(jì)劃體制的支柱,雖然經(jīng)過多年改革,相關(guān)政策對國企“溺愛、苛求”并存的特征仍然較為明顯。這對內(nèi)影響公平競爭,對外影響“走出去”。在中國謀求高質(zhì)量發(fā)展、致力于建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的當(dāng)前階段,國企需要更加主動地公平參與競爭,這實(shí)際上也有利于其提升經(jīng)營效率和適應(yīng)國際規(guī)則。

(一)改革開放以來的“國民關(guān)系”向公平競爭的方向發(fā)展從未逆轉(zhuǎn)

改革開放以來,中國的“國民關(guān)系”經(jīng)歷了從“大公無私”逐步向“國民共進(jìn)”不斷調(diào)整的過程,雖然發(fā)展歷程較為曲折,但“國”與“民”兩者共同奔向公平競爭的市場地位的整體方向從未逆轉(zhuǎn)。

民營經(jīng)濟(jì)從不允許存在到得到承認(rèn),從“公有制的必要的和有益的補(bǔ)充”到“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”,進(jìn)而躍進(jìn)到在諸多競爭性領(lǐng)域確立主體地位。與此同時(shí),國有經(jīng)濟(jì)通過“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略性布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善國資管理體制等舉措,在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)生了從絕對主體地位到發(fā)揮主導(dǎo)作用的轉(zhuǎn)變。

各種所有制類型企業(yè)的公平競爭對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義——因?yàn)榛窘?jīng)濟(jì)制度要求“多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”,如果無法實(shí)現(xiàn)微觀基礎(chǔ)的公平競爭,就無法保證多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的可持續(xù)性。更重要的是,中國四十年的改革實(shí)踐展示了競爭的成效、論證了公平競爭的重要性。這決定了“國”與“民”兩者關(guān)系向公平競爭的方向發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)。

當(dāng)然,由于政策慣性和傳統(tǒng)思維,政策層面的所有制歧視仍然一定程度存在,規(guī)?；瘜?dǎo)向仍然較為明顯;在企業(yè)經(jīng)營實(shí)踐和一些公共政策執(zhí)行層面,也仍然存在競爭不充分、不公平等現(xiàn)象。這要求競爭政策對企業(yè)行為的平等規(guī)制和對政府行為的相應(yīng)約束。

(二)競爭政策在中國經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位正在逐步確立

不論是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的基本要求,還是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要,或是對我國產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的客觀反思、對歐美日等經(jīng)濟(jì)體歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒以及認(rèn)識的升華,中國已經(jīng)越來越清楚地認(rèn)識到確立競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中基礎(chǔ)性地位的重要性。

中國過去的經(jīng)濟(jì)政策體系高度重視產(chǎn)業(yè)政策,而產(chǎn)業(yè)政策又以國有企業(yè)為基礎(chǔ)。但主要矛盾的轉(zhuǎn)變、發(fā)展階段的變化、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)換、全面改革的深化,使得過去被廣泛應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)政策的階段性、局限性愈加顯現(xiàn)。中國經(jīng)濟(jì)政策體系已經(jīng)開始從過去“以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)”向“以競爭政策為基礎(chǔ)”轉(zhuǎn)型。這使國企從過去的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施主要工具和主要作用對象,變?yōu)槠降冉邮芨偁幷咭?guī)制的市場主體,面臨著真正的來自于市場競爭的挑戰(zhàn)。這可能對國企帶來暫時(shí)的困難,但這更有利于提升國民經(jīng)濟(jì)的整體效率,而且也可能更有利于國企提升可持續(xù)發(fā)展能力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政策、法治建設(shè)、社會轉(zhuǎn)型及價(jià)值目標(biāo)融合等已經(jīng)為競爭政策優(yōu)先打下了基礎(chǔ),也為競爭政策的后續(xù)推進(jìn)和擴(kuò)展提供了可能。國企必須適應(yīng)這一重大政策環(huán)境調(diào)整。

(三)國有企業(yè)作為政府和市場的“界面”,需要公平參與競爭

要使“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一理論突破和重大決策得到貫徹落實(shí),需要確立競爭政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位。而競爭政策鼓勵有效競爭和限制不正當(dāng)競爭,意味著要進(jìn)一步打破壟斷、放松管制、放寬準(zhǔn)入、開放市場、鼓勵競爭。在中國,所有這些環(huán)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)均與國企有關(guān)。這要求作為政府與市場“界面”的國企要以獨(dú)立的市場主體地位、公平參與市場競爭。

因此,國企公平參與競爭,一方面需要淡化一般競爭領(lǐng)域國企的“國有”色彩,恢復(fù)國企作為“企業(yè)”的根本屬性,將其作為普通企業(yè)進(jìn)行要求,接受競爭政策規(guī)制。另一方面,也要求政府行為接受競爭政策的規(guī)范和約束。這可利用競爭政策來規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)政策制定行為、評判政府行為是否符合競爭政策標(biāo)準(zhǔn)。

(四)國企“走出去”需要適應(yīng)正在重構(gòu)的國際競爭規(guī)則

以競爭中立制度在國際經(jīng)貿(mào)治理領(lǐng)域的興起為標(biāo)志,國際競爭新規(guī)則對國企參與商業(yè)活動提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)。隨著“走出去”進(jìn)程加快和作為“一帶一路”倡議的實(shí)施主體,國企面臨著越來越多的來自國際競爭規(guī)則的新挑戰(zhàn)。

為更好地應(yīng)對外部沖擊及更順利地走出去,我們應(yīng)在堅(jiān)持國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)原則的基礎(chǔ)上,秉持價(jià)值中立原則,認(rèn)真考慮如何應(yīng)對一些國際協(xié)議國企條款帶來的挑戰(zhàn),做出及時(shí)響應(yīng)和主動調(diào)整;并借鑒其有益部分,對內(nèi)促進(jìn)實(shí)質(zhì)性國企改革和完善公平競爭的制度環(huán)境,對外爭取有利的國際環(huán)境和發(fā)展空間。

競爭政策對國有企業(yè)應(yīng)秉持競爭中立原則

廣義競爭政策的適用范圍本身就包含對國企的規(guī)制。兩者的互動關(guān)系,要求考慮以下兩個(gè)方面的問題:

一是競爭政策如何有效地將國企納入規(guī)制框架。由于國企的特殊屬性和優(yōu)勢地位,僅僅依靠反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法,實(shí)際上難以有效解決國企公平參與競爭問題。國際經(jīng)驗(yàn)也表明,單獨(dú)適用競爭法還不足以保證為國企和非國企建立公平的競爭環(huán)境,同時(shí)還需要競爭中立政策發(fā)揮關(guān)鍵作用,兩者不可偏廢。

二是中國的競爭政策必須考慮中國國情和制度環(huán)境,在實(shí)際國情與公平競爭之間尋找平衡,以適應(yīng)國內(nèi)面臨的特殊挑戰(zhàn)和全球經(jīng)濟(jì)競爭格局。中國是世界上國有企業(yè)最多、國有資產(chǎn)最龐大、國有資本行業(yè)分布最廣泛、國資管理體系最復(fù)雜的國家。在歷史積累形成的龐大經(jīng)營性國有資產(chǎn)成為客觀存在、國有經(jīng)濟(jì)占比較高、國有企業(yè)仍大量分布于競爭領(lǐng)域的情況下,要求國企在競爭中主動“謙讓”,就國內(nèi)而言尚不現(xiàn)實(shí),就應(yīng)對國際競爭而言也難謂明智。這決定了競爭政策體系在當(dāng)前階段必須能充分容納國企而非對其實(shí)施“競爭限制”。

基于上述考慮,我們建議中國的競爭政策體系對國企秉持競爭中立原則、充分容納并發(fā)揮其良性作用。“競爭中立”指政府秉持中立態(tài)度、保證政策中性(包括稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立等),對各類企業(yè)一視同仁,在盡可能保證與承擔(dān)的社會義務(wù)相一致的情況下,各類企業(yè)受到相似競爭規(guī)則的約束,不受外來因素干擾開展公平競爭。

“競爭中立”以公平競爭權(quán)為法理基礎(chǔ),以政府與市場關(guān)系、公平競爭以及經(jīng)濟(jì)民主等學(xué)說為學(xué)理基礎(chǔ),核心精神是公平競爭。這在改革開放后的中國,實(shí)際上已被長期倡導(dǎo)和廣泛接受,符合中國經(jīng)濟(jì)體制改革方向,有助于更好地堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動搖”;其主要制度安排與當(dāng)前我國國企改革方向基本一致,能更好地促進(jìn)國企政策與競爭政策兼容。更重要的是,“競爭中立”并不要求國企在競爭中主動謙讓,國企可以正常參與競爭、追求利潤,同時(shí)還需維持正常的商業(yè)回報(bào)率,只是不得利用“國有”身份謀求額外好處。這適合我國當(dāng)前階段國企眾多、國資龐大、布局廣泛的現(xiàn)實(shí)國情,使得我們可以從容調(diào)整、逐步完善。

有鑒于此,政府有必要秉持以保證各種類型企業(yè)公平競爭為核心理念的“競爭中立”原則,構(gòu)建容納國企并讓其發(fā)揮良性作用的競爭政策體系,將國企更充分地納入其中,與其他類型企業(yè)平等接受競爭規(guī)則的約束。

推進(jìn)實(shí)質(zhì)性國企改革 使國企成為獨(dú)立市場主體

競爭政策在中國經(jīng)濟(jì)政策體系當(dāng)中的崛起,對深化國企改革既提出了要求,也提供了契機(jī)。國企已經(jīng)開始向適應(yīng)競爭政策的方向調(diào)整,根本性措施是深入推進(jìn)實(shí)質(zhì)性改革,克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙;重點(diǎn)是“政策競爭中性、企業(yè)公平競爭”,實(shí)現(xiàn)對內(nèi)促進(jìn)公平競爭、對外利于企業(yè)培育全球競爭力。

提升改革目標(biāo)。鑒于國有資本“全民所有”的基本屬性,國企改革必須超越本位目標(biāo),這樣才能更好地與競爭政策提升整體經(jīng)濟(jì)效率和社會福利最大化的目標(biāo)一致起來。因此,國企改革需要適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生重大變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策環(huán)境,以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn),以提升國民經(jīng)濟(jì)整體效率和國家經(jīng)濟(jì)競爭力為目標(biāo),以提升國有資本效率、增強(qiáng)國有企業(yè)活力為中心,構(gòu)建國民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局,在推動高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)社會和諧與文明進(jìn)步中發(fā)揮更積極作用。國企改革如果僅僅局限于自身目標(biāo),不僅實(shí)質(zhì)性改革難以展開,公平競爭也會失去微觀基礎(chǔ)。

突出改革重點(diǎn)。廣義的國企改革是國有經(jīng)濟(jì)的改革,包含國有經(jīng)濟(jì)管理體制改革和國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的改革,不能僅僅把企業(yè)作為改革的對象,尤其是當(dāng)國企回歸企業(yè)本性、接受競爭政策規(guī)制后,不能仍將企業(yè)當(dāng)作改革重點(diǎn)?，F(xiàn)在回頭來看,新一輪國企改革的兩大重點(diǎn)——“管資本”和混合所有制改革——都與國資管理體制改革相關(guān),但目前“管資本”還缺乏突破性進(jìn)展;對混改企業(yè)的管理沿襲傳統(tǒng)監(jiān)管體制,制約了混改的深入推進(jìn)。因此,有必要及時(shí)將國企改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以管資本為主完善國資管理體制。只有通過“管資本”和重構(gòu)國有資本管理體制,才能淡化所有制、強(qiáng)化所有權(quán),才有可能使微觀企業(yè)居于公平競爭地位。

聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向,以重點(diǎn)突破帶動全面推進(jìn),從專項(xiàng)試點(diǎn)走向綜合改革。在總結(jié)前期系列試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上,國企改革需要聚焦目標(biāo)、力求重點(diǎn)突破,進(jìn)而帶動國企改革的全面推進(jìn)。十九大提出了“做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”兩大任務(wù)。相應(yīng)地,“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變國企經(jīng)營機(jī)制”成為國企改革兩大主攻方向。兩者交互影響,共同對國企公平參與競爭提出了要求。因?yàn)閮烧叨家髽?gòu)建更清晰的政企關(guān)系、更良性互動的“國民”關(guān)系。這有利于促進(jìn)“國”與“民”的公平競爭和協(xié)調(diào)發(fā)展。下一步,一方面要以財(cái)務(wù)硬約束為核心、以提高透明度為基礎(chǔ)、以提升管資本能力為重點(diǎn),構(gòu)建重視可持續(xù)投資收益的國有資本管理體制,為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本提供基礎(chǔ)環(huán)境;另一方面,將推進(jìn)混改與保護(hù)產(chǎn)權(quán)、釋放人的積極性相結(jié)合,三位一體同步推進(jìn),提升混改質(zhì)量、層次與深度,使混改這一企業(yè)“基因改造技術(shù)”成為國企轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制的重要途徑。

更好地支持混合所有制企業(yè)發(fā)展。做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本和發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì),兩者的結(jié)合點(diǎn)是混合所有制企業(yè)?？擅鞔_除市場失靈和公共產(chǎn)品領(lǐng)域外,不再新設(shè)國有獨(dú)資企業(yè);國有資本主要以與社會資本混合的形式介入企業(yè)。國有資本參股的混合所有制企業(yè)不享受任何特權(quán),也不承擔(dān)特殊義務(wù),政府對其不再當(dāng)傳統(tǒng)國企監(jiān)管,轉(zhuǎn)按公司法進(jìn)行管理。強(qiáng)調(diào)國有資本和發(fā)展混合所有制企業(yè)而淡化國有企業(yè)概念,有兩個(gè)好處:對內(nèi)促公平競爭和實(shí)現(xiàn)“國民共進(jìn)”;對外為企業(yè)開辟國際發(fā)展空間,因?yàn)橄嚓P(guān)國際協(xié)議主要針對國企進(jìn)行規(guī)制,如果我們能更多地強(qiáng)調(diào)國有資本、更好地發(fā)展混合所有制企業(yè),不僅可緩解部分來自國際協(xié)議國企條款的壓力,還有利于在國資國企相關(guān)議題爭取價(jià)值觀、話語權(quán)等方面的主動地位。

堅(jiān)持政企分開和政資分開。一是以競爭政策規(guī)范、約束政府行為。確保政府與企業(yè)的聯(lián)系、對企業(yè)的所有權(quán)以及對市場活動的參與,不給其他市場主體帶來不當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢。如在清除軟預(yù)算約束的同時(shí)也要清理政策性負(fù)擔(dān)和減少多元化目標(biāo)。這對國企而言,實(shí)際上是既限制“競爭優(yōu)勢”也清除“競爭劣勢”,既避免“溺愛”又避免“苛求”。二是以競爭政策保證各類企業(yè)之間的公平競爭。按照分類改革的思路對國企開展分類管理,淡化商業(yè)類國企的所有制色彩,不因其“國有”身份而給予變相補(bǔ)貼、資源傾斜或政策優(yōu)惠;對商業(yè)類國企持高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求,接受競爭政策規(guī)制等。三是從利用國有企業(yè)向利用國有資本轉(zhuǎn)變。發(fā)揮國有資本投資、運(yùn)營公司的隔離層、防火墻和轉(zhuǎn)換器作用,以其為界面推進(jìn)政企分開、政資分開,減少政府過多的不當(dāng)直接干預(yù)。四是構(gòu)建更系統(tǒng)明確的國家所有權(quán)政策體系,按公平競爭原則處理“國民關(guān)系”,按政企分開、政資分開原則處理政企關(guān)系。這也有利于我們應(yīng)對“不僅關(guān)注企業(yè)所有制,更關(guān)注政府對企業(yè)的影響和控制”的國際規(guī)則新趨勢。

當(dāng)前,國企得益于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改善了經(jīng)營績效,為主動推進(jìn)改革、公平參與競爭創(chuàng)造了有利條件。但國企改革的任務(wù)仍然繁重而艱巨,公平競爭的挑戰(zhàn)真實(shí)而重大。這要求國企按照十八屆三中全會的國企改革精神和十九大提出的“競爭公平有序”要求,緊抓時(shí)機(jī)更主動地深化改革、更公平地參與競爭,以實(shí)質(zhì)性、突破性進(jìn)展,為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動能和釋放新空間。