《中國經(jīng)濟周刊》 記者 謝瑋｜北京報道

(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2018年第29期)

7月13日，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)(下稱“52號文”)，對新形勢下我國城市軌道交通規(guī)劃建設工作作出部署。

與現(xiàn)有標準相比，52號文對申報地鐵城市的人口、公共預算收入、政府債務等12道“門檻”進行了提高。其中最引人關(guān)注的，要數(shù)地區(qū)生產(chǎn)總值GDP的指標要求從原有的1000億元變成了3000億元，財政收入從100億變成了300億元，增加了兩倍。

實際上，去年下半年以來，城市軌道交通項目收緊的信號已經(jīng)陸續(xù)釋放。例如，包頭地鐵開工3個月后被國家發(fā)改委叫停，成為第一個被公開叫停的在建項目；呼和浩特地鐵3、4、5號線項目在開工前被自治區(qū)政府叫停；西安地鐵第三期建設規(guī)劃被國家發(fā)改委暫停。

按照新的申建標準，還有哪些城市將不再具備建設地鐵的條件？政策又為何瞄準地鐵？

地鐵審批“門檻”大大提高

在52號文公布前，有關(guān)標準仍是沿用2003年下發(fā)的《國務院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號)(下稱“81號文”)，其中對申建地鐵城市的要求是：地方財政一般預算收入在100億元以上，國內(nèi)生產(chǎn)總值達到1000億元以上，城區(qū)人口在300萬人以上。

新標準提高很多，其中，記者梳理發(fā)現(xiàn)有三方面比較突出。

一是申報門檻提高。對申建地鐵的城市相關(guān)標準的要求變?yōu)椋阂话愎藏斦A算收入在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值3000億元以上，對GDP和財政收入的要求門檻高了兩倍。申報輕軌項目的城市一般公共財政預算收入、地區(qū)生產(chǎn)總值也分別由60億元、600億元調(diào)整為150億元和1500億元，門檻提高一倍有余。雖然規(guī)定中對于“人口的規(guī)模300萬人以上”沒有改變，但把“城區(qū)人口”變?yōu)榱恕笆袇^(qū)常住人口”。

此外，52號文相比81號文新增了項目初期客運強度的要求。草案提出，擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不能低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次；遠期客流規(guī)模要分別達到單向高峰小時3萬人次、1萬人次以上。

二是投融資方面，52號文明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金不低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。同時，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債，對列入債務風險預警范圍的城市，暫緩審批新項目。

三是在風險管控方面。在項目規(guī)劃方面，52號文規(guī)定項目規(guī)劃期限一般為5～6年，資金籌措、建設規(guī)模等需與地方財力相匹配。同時，嚴格控制速度節(jié)奏，對要開展新一輪建設規(guī)劃的城市，必須在本輪建設規(guī)劃實施到最后一年或者規(guī)劃項目總投資完成70%以上，才能報批。

數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，國家批復建設城市軌道交通的城市共計43座，規(guī)劃里程超過9000公里，運營里程達到4200公里，近年來年度完成投資在3500億元以上。

對比52號文要求，記者梳理已批復建設規(guī)劃的43個城市2017年統(tǒng)計公報發(fā)現(xiàn)：蘭州(2523.5億元)、烏魯木齊(2743.8億元)和呼和浩特(2743.7億元)為地區(qū)生產(chǎn)總值不符合條件；包頭(137.6億元)、蘭州(234.2億元)和呼和浩特(201.6億元)為一般公共財政預算收入不符合條件。

另外，對比國家統(tǒng)計局今年1月公布的“2017中國城市GDP百強榜”顯示，排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000億元，暫時失去申報地鐵建設的資格。

收緊背后是防范地方債務風險

對于城市軌道交通項目審批收緊的原因，52號文明確，“由于城市軌道交通投資巨大、公益性特征明顯，部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在規(guī)劃過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。”

“地鐵是地方基建中重要的組成部分，但項目往往會造成地方政府債務增加。”中財—鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，提高地鐵審批門檻，就是為了防止給地方財政帶來相對大的財政壓力和債務隱患。

眾所周知，地鐵的建設成本高昂。

2015年，時任國家發(fā)改委秘書長李樸民曾公開表示，軌道交通的投資尤其地鐵的投資比較大，每公里造價現(xiàn)在已經(jīng)從5億元上升到七八億元，北京甚至超過10億元，16號線一公里12億元，造價很高，籌資需求量很大。

目前城市軌道交通主要采用地方政府主導的投資模式。對于一般預算收入僅有幾百億的城市而言，建設兩三條地鐵，就會“掏空”多年累積的財力，給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來長期的壓力。

包頭地鐵被叫停的原因之一，就是因為當?shù)刎斦⒉粚捲！９_信息顯示，包頭市2016年全年一般公共預算收入271.2億元，全年一般公共預算支出415.2億元，在地方財政壓力已經(jīng)很大的情況下，地鐵建設項目總投資高達305.52億元。

“有些地方本身經(jīng)濟情況就比較差，修地鐵只會成為地方財政的一個包袱。”溫來成表示。

從各城市的建設經(jīng)驗來看，地鐵建設投融資有多種模式。比如，廣州地鐵為地鐵公司全面負責地鐵路線的資本募集、設計、施工和運營，政府提供建設撥款的注資或債務置換；深圳地鐵4號線及哈爾濱軌道交通則采用BOT模式，地鐵項目的土建投資和建設由項目公司承擔，政府將與項目公司簽署運營地鐵路線的特許協(xié)議；北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線則采用PPP模式。

52號文提出，要嚴控地方政府債務風險，進一步加大財政約束力度，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，嚴格防范城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，嚴禁通過融資平臺公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債。

地鐵項目普遍“燒錢”卻不賺錢

城市軌道交通作為城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一，近年來進入大規(guī)模建設階段。

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全國內(nèi)地開通運營城市軌道交通的城市共33個，開通線路150多條，運營里程超過4500公里，位居世界第一。

為什么地鐵會在短短幾年內(nèi)進入申報和建設的熱潮？

地方政府對于地鐵項目一向積極，不是沒有理由。“鐵公基”，即大型基建和城鎮(zhèn)化項目，長期以來一直是地方政府拉動GDP增長的“利器”。作為大型基建項目的地鐵，其建設和開通會帶動周邊沿線地區(qū)土地的增值，加速人口流入，拉動區(qū)域發(fā)展。

“投資N億元發(fā)展交通”，成為不少城市引以為傲的政府規(guī)劃。輿論甚至有所謂“地鐵一響，黃金萬兩”的說法。

2013年5月，國家發(fā)改委將城軌項目審批權(quán)下放至由“省級投資主管部門按照國家批準的規(guī)劃核準”。這更激發(fā)了一些三四線城市建設軌道交通項目的積極性，不少三四線城市進入申報和建設的熱潮。運營線路，其中新增地鐵線路占比高達95.5%。

與此同時，2009年、2015年，城市軌道交通項目資本金比例還經(jīng)過兩次調(diào)整，城市軌道交通項目資本金比例按照要求可以降到20%，融資比例可達80%。

2015年，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的通知》(發(fā)改基礎〔2015〕49號)，提出項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當年城市公共財政預算收入的比例一般不超過5%。

2017年6月，國家發(fā)改委基礎產(chǎn)業(yè)司方面表示，截至2016年底，獲準建設城市軌道交通的城市由2012年的35個增加到43個，2012年以來，擁有地鐵運營線路的城市由17座增加至27座，運營線路里程由1740公里增長至3169公里。

然而，地鐵作為公共基礎設施，本身并不賺錢。

在世界絕大多數(shù)國家和地區(qū)，地鐵的運營都需要國家補貼。就國內(nèi)的情況來看，目前已開通地鐵的城市，地鐵運營普遍虧損。運營狀況相對較好的一線城市，盈利背后也離不開政府支持和補貼。

比如有媒體報道，在2017年廣州市人代會上，廣州地鐵公司相關(guān)負責人曾介紹，從2007年至2017年，廣州地鐵一直保持盈利狀態(tài)，背后離不開政府的支持。一方面，廣州地鐵公司之前部分舉借的政府債還本付息是由財政資金解決。另一方面，市民乘坐15次后票價六折優(yōu)惠所出現(xiàn)的資金缺口，一直都是由政府財政進行補貼。還有一部分收入來源于地鐵如今開通運營線網(wǎng)票價收入以及沿線附屬資源的物業(yè)開發(fā)。