作者:中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所 張宇燕 蘇慶義

產(chǎn)能過剩問題是國際金融危機之后國際社會普遍關(guān)注的重要問題,其中,鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩尤為突出。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)鋼鐵委員會的報告,國際金融危機之前的2007年,鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率在85%左右,但從2009年開始,產(chǎn)能利用率一直低于80%,個別年份甚至低于70%。近兩年,產(chǎn)能利用率雖然有所改善,但2017年的產(chǎn)能利用率尚低于75%。從今明兩年的鋼鐵需求來看,產(chǎn)能過剩問題短期內(nèi)并不會得到有效緩解。為此,國際社會也一直試圖應對產(chǎn)能過剩。

但也有一些聲音罔顧產(chǎn)能過剩是全球性問題的事實,將矛頭指向中國。這些人認為,中國是世界上最大的鋼鐵生產(chǎn)國,政府政策導致產(chǎn)能過剩,并在世界市場上進行低價銷售,從而應該為產(chǎn)能過剩負主要責任。很自然地,這些人將世界鋼鐵市場扭曲、自身鋼鐵行業(yè)萎靡以及伴隨而來的失業(yè)問題歸咎于中國。這些聲音持續(xù)多年,并沒有消減的跡象。

如果仔細推敲,會發(fā)現(xiàn)上述指責毫無道理可言。第一,產(chǎn)能過剩問題在國際金融危機之后才成為較為突出的問題,主要還是受整個世界經(jīng)濟形勢的影響。產(chǎn)能過剩的直接原因在于供給大于需求,需求不足和供給過量均是原因。這種情況常常存在于市場經(jīng)濟運行過程中引發(fā)的經(jīng)濟危機之時,并伴隨之后的危機復蘇過程。20世紀30年代大蕭條時期,也伴隨產(chǎn)能過剩,只不過過剩的行業(yè)和當前不同而已。2010年,為應對危機,世界范圍內(nèi)的財政和貨幣刺激政策導致鋼鐵產(chǎn)量大幅提升。此后的需求也跟不上供給增速。第二,看一個國家對產(chǎn)能過剩影響的大小,不能只看生產(chǎn)量,還要看消費量。不可否認,中國鋼產(chǎn)量位居世界前列,尤其是2009年以來,中國鋼產(chǎn)量占世界的比重超過40%。但這并不意味著中國造成了世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩。一方面,中國具備生產(chǎn)大量鋼鐵的資源稟賦;另一方面,中國作為鋼鐵消費大國,具備消化大量鋼鐵的能力。實際上,目前中國的鋼鐵產(chǎn)能利用率高于世界平均水平。第三,過去幾年,中國一直致力于削減產(chǎn)能,世界鋼鐵產(chǎn)能過剩卻并無明顯好轉(zhuǎn)跡象,反過來也證明中國并非世界產(chǎn)能過剩的源頭。中國在2016年計劃5年內(nèi)削減鋼鐵產(chǎn)能1億至1.5億噸,過去的兩年就提前完成了這一目標。中國過去兩年削減的產(chǎn)能就相當于美國一年的產(chǎn)能。但與此同時,全球產(chǎn)能過剩并無明顯好轉(zhuǎn)。這也反過來說明,中國并非是世界產(chǎn)能過剩的主要因素,單純依靠中國削減產(chǎn)能并不能有效化解世界產(chǎn)能過剩問題。第四,鋼鐵行業(yè)本身的供給和需求特性導致其更容易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題。生產(chǎn)鋼鐵需要投入的固定成本相對較高,導致鋼鐵廠商減產(chǎn)或破產(chǎn)的成本高,即便鋼鐵價格走低,供給也不會很快調(diào)低,也即供給的價格彈性低。對鋼鐵的需求主要來自建筑行業(yè)和汽車行業(yè),油氣行業(yè)和造船業(yè)也是重要的需求行業(yè)。這些行業(yè)對鋼鐵的需求主要還是受自身行業(yè)發(fā)展的影響,這導致其對鋼鐵需求的價格彈性低,即便價格走低,也不會大幅增加對鋼鐵的需求。鋼鐵行業(yè)供給和需求的價格彈性的“雙低”特點導致一旦某個時點打破均衡,供給大于需求,鋼鐵價格走低,供給大于需求的情況將長期存在。

有關(guān)中國政府出臺各項干預政策導致產(chǎn)能過剩的觀點更是站不住腳。前幾年,中國鋼鐵行業(yè)的一個重要特點是國內(nèi)企業(yè)之間的惡性競爭,大量小企業(yè)的存在提升了產(chǎn)量、拉低了價格。也就是說,中國鋼鐵行業(yè)反而存在市場的過度和無序競爭,鋼鐵產(chǎn)量的增長反而是政府干預太少、監(jiān)管不到位造成的。事實上,正是現(xiàn)在政府的干預才達到了削減產(chǎn)能的目的。此外,鋼鐵出口從來不在中國政府的鼓勵范圍之內(nèi),這不符合中國多年來要優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)、進行價值鏈升級的方向。對于鋼鐵這種典型的“兩高一資”產(chǎn)品(高耗能、高污染和資源性)的出口,中國通過加征出口關(guān)稅、降低出口退稅率等措施限制其出口。實際上,早在2005年,中國的“十一五”規(guī)劃就明確提出控制“兩高一資”產(chǎn)品的出口,鋼鐵當然包括在內(nèi)。從經(jīng)濟發(fā)展階段的視角來看,新世紀以來中國鋼鐵產(chǎn)量增長較快,則源于中國處于工業(yè)化、城市化、投資支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重較高的過程中。隨著中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,未來中國的產(chǎn)能過剩問題必然會得到有效緩解。

因此,無端指責中國造成了世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩無助于解決問題,只會在解決問題的道路上越走越偏。寄希望于世界范圍內(nèi)的產(chǎn)能過剩由某個國家單獨解決,并不現(xiàn)實。中國雖然未來致力于削減產(chǎn)能,但只有各國相互配合,才能更好地解決這一問題。正如2016年G20貿(mào)易部長會議聲明所指出的,“鋼鐵和其他行業(yè)的產(chǎn)能過剩是一個全球性問題,需要集體應對”。

第一,促進世界經(jīng)濟增長是化解產(chǎn)能過剩的根本出路。世界經(jīng)濟重現(xiàn)繁榮,需求才會旺盛,多出來的供給才能被消化掉。為此,各國齊心協(xié)力促進世界經(jīng)濟增長,才能從根本上解決當前的產(chǎn)能過剩問題。遺憾的是,世界經(jīng)濟持續(xù)復蘇面臨重重阻力。比如,美國的特朗普政府僅考慮“美國優(yōu)先”,實行貿(mào)易保護主義和單邊主義,對世界主要經(jīng)濟體加征關(guān)稅,引發(fā)世界范圍內(nèi)的反制,嚴重威脅全球貿(mào)易增長和世界經(jīng)濟復蘇。

第二,世界主要經(jīng)濟體加強溝通協(xié)調(diào)是化解產(chǎn)能過剩的基本保障。產(chǎn)能過剩不可能由單個國家造成,同樣,也不可能由單個國家解決,主要經(jīng)濟體加強溝通協(xié)調(diào)才能為化解產(chǎn)能過剩提供保障。可惜的是,有些經(jīng)濟體搞小圈子,不支持中國提出的加強合作的倡議。比如,前不久,美國、日本、歐盟舉行三方部長會議,并發(fā)布聲明,將產(chǎn)能過剩和非市場導向的政策和實踐聯(lián)系起來,試圖將產(chǎn)能過剩和國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策等聯(lián)系起來。世界主要經(jīng)濟體應放棄這種在產(chǎn)能過剩問題上排斥其他經(jīng)濟體的行為。

第三,加強產(chǎn)能合作是創(chuàng)新性地化解產(chǎn)能過剩的重要方式。產(chǎn)能過剩的主要原因在于世界經(jīng)濟復蘇不夠,但也存在結(jié)構(gòu)性原因。在美歐日等發(fā)達經(jīng)濟體鋼需求量不足的同時,許多發(fā)展中經(jīng)濟體如非洲國家則存在供不應求的問題,限于發(fā)展水平無法建立起相應的鋼鐵產(chǎn)能。中國主張國際范圍內(nèi)的產(chǎn)能合作,提出的“一帶一路”倡議的重要內(nèi)容之一就是加強各國間產(chǎn)能合作,通過優(yōu)化各國間的供給來更好地對接需求。同時,通過產(chǎn)能合作,提升發(fā)展中國家的發(fā)展?jié)摿?可以進一步增加需求,這為解決產(chǎn)能過剩問題提供了一個創(chuàng)新性的思路。世界主要經(jīng)濟體應該攜起手來,培育落后國家的產(chǎn)能和發(fā)展水平。這樣,既促進落后國家的發(fā)展,也有利于更好地解決產(chǎn)能過剩問題。