作者:賀夏蓉

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策,是事關(guān)全局的重大政治體制改革。作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)和國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確理解監(jiān)察委員會(huì)的政治屬性,對(duì)于統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)有重要的引領(lǐng)作用,對(duì)推進(jìn)監(jiān)察工作開(kāi)展有重要的理論和實(shí)踐意義。

監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的政治體制改革。監(jiān)察法第三條規(guī)定,各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),明確了監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位和作用。同時(shí),監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo),是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)。它既不是行政機(jī)關(guān)、也不是司法機(jī)關(guān)。我們用否定排除法來(lái)分析,首先,它不是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是指按照國(guó)家憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的,代表國(guó)家依法行使行政權(quán),組織和管理國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。從廣義上講,它是一級(jí)政府機(jī)關(guān)的總稱(chēng),即國(guó)家政權(quán)組織中執(zhí)行國(guó)家法律,從事國(guó)家政務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的政府機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)。從此定義可以看出,監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,并對(duì)其負(fù)責(zé),顯然完全不同于原來(lái)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān),也不再隸屬于各級(jí)人民政府,自然不是行政機(jī)關(guān)。其次,它不是司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)是指依法行使司法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。在我國(guó),司法機(jī)關(guān)是指法院、檢察院,在處理刑事案件時(shí)參與司法活動(dòng)的公安機(jī)關(guān)等。從司法機(jī)關(guān)的定義可以看出,監(jiān)察委員會(huì)在職權(quán)、性質(zhì)等各個(gè)方面與司法機(jī)關(guān)有著根本區(qū)別。改革之后,監(jiān)察機(jī)關(guān)不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加,而是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下,代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,既調(diào)查職務(wù)違法行為,又調(diào)查職務(wù)犯罪行為,通過(guò)“依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法”,實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的效果,這是中國(guó)特色的自我監(jiān)督路徑,是中國(guó)所獨(dú)有的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”。

監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)是政治權(quán),而不是司法權(quán),其在主體、程序、對(duì)象、內(nèi)容、過(guò)程等各方面都與之不同。首先,從政治權(quán)力的定義來(lái)看,政治權(quán)力是政治主體對(duì)一定政治客體的制約能力。政治權(quán)力是權(quán)力現(xiàn)象和權(quán)力行為在政治領(lǐng)域中的表現(xiàn),它是一種政治力量,其所要實(shí)現(xiàn)的目的與政治相聯(lián)系。論證監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)是政治權(quán),我們可以從“監(jiān)察權(quán)不是司法權(quán)”的否定排除法來(lái)分析。司法權(quán)是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)開(kāi)展依其法定職權(quán)和一定程序,由審判的形式將相關(guān)法律適用于具體案件的專(zhuān)門(mén)化活動(dòng)而享有的權(quán)力,司法權(quán)包括審判權(quán)、檢察權(quán)和偵查權(quán)。首先,監(jiān)察權(quán)不是審判權(quán)。法院是審判機(jī)關(guān),人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)。審判權(quán)是法院所專(zhuān)有的一種排他性的基本權(quán)力,除法院之外其他任何機(jī)關(guān)不享有這種權(quán)力。其次,監(jiān)察權(quán)也不是檢察權(quán)。檢察權(quán)是國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家的憲法、法制的統(tǒng)一、正確地執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,其著重解決的是行為的合法性問(wèn)題,而監(jiān)察權(quán)重點(diǎn)解決的是公職人員的廉潔問(wèn)題。第三,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)也不同于偵查權(quán)。從對(duì)象來(lái)看,監(jiān)察對(duì)象是行使公權(quán)力的公職人員,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;從內(nèi)容來(lái)看,監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的是職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為,不是一般刑事犯罪行為;從過(guò)程來(lái)看,監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查既要嚴(yán)格依法收集證據(jù),也要用黨章黨規(guī)黨紀(jì)、理想信念宗旨做被調(diào)查人的思想政治工作,而不僅僅是收集證據(jù),查明犯罪事實(shí)。從對(duì)比分析可以看出,監(jiān)察委員會(huì)不是司法機(jī)關(guān),其監(jiān)察權(quán)也不是司法權(quán)。監(jiān)察法的一系列規(guī)定在制度設(shè)計(jì)上形成了“監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判”的協(xié)同工作機(jī)制,體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)察的內(nèi)在一致和高度互補(bǔ)。

監(jiān)察工作必須旗幟鮮明講政治。監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān),從事的是政治活動(dòng),執(zhí)行的是政治任務(wù),政治屬性是第一屬性、根本屬性,在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過(guò)程中,必須牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”,始終把講政治放在首位,始終站在黨和人民的立場(chǎng)上看問(wèn)題,用政治眼光、政治立場(chǎng)來(lái)分析、解決問(wèn)題。既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實(shí),進(jìn)行相應(yīng)處置,還要開(kāi)展嚴(yán)肅的思想政治工作,進(jìn)行理想信念宗旨教育,做到懲前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果。第一,從監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作原則來(lái)看,監(jiān)察法第五條規(guī)定,國(guó)家監(jiān)察工作懲戒與教育相結(jié)合,寬嚴(yán)相濟(jì)。這是懲前毖后、治病救人方針在監(jiān)察工作中的體現(xiàn),是監(jiān)委開(kāi)展工作的重要遵循。懲前毖后、治病救人作為我們黨的一貫方針,達(dá)到這一目的,必然要求將“四種形態(tài)”運(yùn)用到監(jiān)察工作中,不斷增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)的政策性、政治性。將“四種形態(tài)”基本原理運(yùn)用到監(jiān)察工作中,本身就體現(xiàn)了講政治的要求。毛澤東說(shuō):“政治就是把支持我們的人搞得多多的,把反對(duì)我們的人搞得少少的。”審查調(diào)查中的思想政治工作,就是做人的工作;根據(jù)被審查調(diào)查對(duì)象的認(rèn)錯(cuò)、悔錯(cuò)態(tài)度和改錯(cuò)情節(jié)進(jìn)行“四種形態(tài)”之間的轉(zhuǎn)化,就是爭(zhēng)取人心的工作。在監(jiān)察工作中運(yùn)用“四種形態(tài)”就是講政治的具體化。第二,從監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)來(lái)看,監(jiān)察法第十一條規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)主要職責(zé),這不只是調(diào)查,不光是針對(duì)“第四種形態(tài)”、查處腐敗案件。也就是說(shuō),監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)是監(jiān)督。監(jiān)委的監(jiān)督和紀(jì)委的監(jiān)督在指導(dǎo)思想、基本原則、理念立場(chǎng)上是高度一致的。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)體現(xiàn)在“代表黨和國(guó)家,依照憲法、監(jiān)察法和有關(guān)法律法規(guī),監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否正確,確保黨和國(guó)家的路線方針政策貫徹落實(shí),確保權(quán)力不被濫用”上。監(jiān)察委員會(huì)不是單純的辦案機(jī)構(gòu),必須綜合分析政治生態(tài)整體情況,把握“樹(shù)木”和“森林”關(guān)系,深化運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”,防止黨員干部和公職人員要么是“好同志”要么是“階下囚”。第三,從監(jiān)察對(duì)象全覆蓋來(lái)看,以零容忍態(tài)度懲治腐敗是我們黨對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾。在反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜的背景下,堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),整合分散的反腐敗力量,在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時(shí),構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,有力推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。(賀夏蓉)