西方政治運(yùn)行面臨選人用人難題

對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，選擇合適的領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員都意義重大。能力強(qiáng)、孚眾望的領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員是國(guó)家平穩(wěn)有序發(fā)展的保障。對(duì)此，不同國(guó)家設(shè)計(jì)了自己的人事選任制度。西方國(guó)家一向標(biāo)榜其競(jìng)選制度、權(quán)力制衡機(jī)制高明有效，但在選人用人上卻常常可以看到一些亂象，比如沒(méi)有治理經(jīng)驗(yàn)的人被任命為政府官員，被提名的官員無(wú)法獲得國(guó)會(huì)通過(guò)，甚至滋生權(quán)錢(qián)交易。本期觀察版約請(qǐng)學(xué)者對(duì)西方政治運(yùn)行中選人用人問(wèn)題進(jìn)行探討。

——編 者

黨派利益下的任命之爭(zhēng)

李 文

選擇什么樣的人擔(dān)任政府官員，對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。西方國(guó)家一向標(biāo)榜其三權(quán)分立體制能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力制衡，從而形成高效廉潔政府。但是，考察許多西方國(guó)家國(guó)內(nèi)的政治運(yùn)行，會(huì)發(fā)現(xiàn)事實(shí)并非如此。以美國(guó)為例，從其聯(lián)邦政府選人用人方面就可以看出不少亂象和弊端。

分贓模式難以改變

在美國(guó)聯(lián)邦政府職員中，有通過(guò)公務(wù)員考試選拔程序得到錄用和提拔的，也有由總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其下屬的部門(mén)首長(zhǎng)提名任命的，后者被稱(chēng)為政治任命公職人員。美國(guó)政治任命公職人員制度與其建國(guó)初期形成的政黨分贓制關(guān)系密切。政黨分贓制是指新總統(tǒng)有權(quán)把政府機(jī)構(gòu)中的職位分配給本黨以及在競(jìng)選中為自己出過(guò)力的人員與親信。1800年，杰斐遜就任總統(tǒng)，大批任用民主共和黨人，以取代聯(lián)邦黨人所擔(dān)任的職務(wù)，開(kāi)了政黨分贓制之先河。1829年總統(tǒng)杰克遜就職后在聯(lián)邦政府實(shí)行官職輪換制，使政黨分贓制得以確立。由于這一制度存在很多問(wèn)題，1883年以后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)彭德?tīng)栴D法案等多項(xiàng)立法，確立管理聯(lián)邦政府官員的競(jìng)爭(zhēng)考試和功績(jī)制、職務(wù)常任以及政治中立等原則，政黨分贓制轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蚊毴藛T制。

改變后的制度與原來(lái)相比最大區(qū)別在于，由總統(tǒng)和政黨委任的官員在規(guī)模上受到很大限制，對(duì)候選人的審核更加嚴(yán)格。如今，美國(guó)聯(lián)邦政府有近4000個(gè)政治任命公職人員，其中約1200個(gè)高級(jí)職位需要得到參議院批準(zhǔn)通過(guò)。雖然人數(shù)不多，但涵蓋了聯(lián)邦政府中最重要、最關(guān)鍵的職位，其中包括白宮顧問(wèn)、幕僚長(zhǎng)、新聞發(fā)言人以及各部部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、駐外大使等。

從數(shù)量上看，政黨分贓模式不那么明顯了。但在這些關(guān)鍵政府官員的委任過(guò)程中，黨同伐異、裙帶關(guān)系并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。比如，在小布什的兩個(gè)任期內(nèi)，總統(tǒng)任命的政府工作人員多達(dá)7000人。奧巴馬上臺(tái)后這些人幾乎全部離任。特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，拿出了相當(dāng)多的政府高官職位實(shí)行公開(kāi)招聘，應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)很大的改變。但他當(dāng)時(shí)對(duì)內(nèi)閣成員的提名依舊沒(méi)有跳出政黨分贓模式的窠臼：國(guó)務(wù)卿是埃克森美孚公司的前董事長(zhǎng)，白宮“大管家”即白宮辦公廳主任是洛克希德·馬丁公司的前董事長(zhǎng)，能源部部長(zhǎng)是雷神公司的前董事長(zhǎng)，財(cái)政部部長(zhǎng)為摩根士丹利公司的前董事長(zhǎng)，等等。不難發(fā)現(xiàn)，這些人幾乎都是特朗普的商業(yè)伙伴或盟友。

權(quán)錢(qián)交易本色顯現(xiàn)

美國(guó)政府官員任用難以擺脫政黨分贓模式，主要是因?yàn)閳?zhí)政的黨必然要選用自己的人，這是兩黨競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。新任總統(tǒng)只有通過(guò)他所任命的官員有效控制國(guó)家行政體系，方能在執(zhí)政過(guò)程中落實(shí)本黨意志。封官許愿是兩黨吸引支持力量的重要手段。一些人之所以在競(jìng)選中盡心盡力，就是希望贏得選舉后自己能在新政府中謀取重要職位。

權(quán)錢(qián)交易是西方選舉政治的本色，而為富人服務(wù)也是資本主義制度的本質(zhì)。在美國(guó)，選舉政治實(shí)際上是金錢(qián)政治，選舉不僅是候選人政策取向的較量，更是金錢(qián)的較量。握有雄厚資金的利益集團(tuán)、捐款人與政治候選人之間事實(shí)上已經(jīng)形成一種特殊的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。前者通過(guò)發(fā)動(dòng)競(jìng)選捐款和其他方式幫助后者競(jìng)選，后者執(zhí)政后則須通過(guò)政策制定、政府撥款以及封官賞爵等方式予以報(bào)償。據(jù)公共廉政中心2011年報(bào)告，奧巴馬的主要捐助人中，有近200人在政府中獲得了令人眼紅的職位。

美國(guó)政府在向全社會(huì)公開(kāi)招聘低級(jí)文官時(shí)，也宣稱(chēng)對(duì)退伍軍人、婦女、黑人和其他少數(shù)族裔等群體進(jìn)行照顧，但那些掌握重要權(quán)力的政策制定者或?qū)φ疀Q策有直接影響的官員，其任用權(quán)卻始終牢牢掌握在總統(tǒng)及其幕僚手中。國(guó)會(huì)議員、政府高官都是有錢(qián)人的代表，保證了國(guó)家權(quán)力掌控在商界巨賈、資本大鱷手中。比如，特朗普自稱(chēng)代表美國(guó)中下階層的利益，在競(jìng)選中也時(shí)常抨擊華爾街金融巨頭，但新政府中的兩大重要職務(wù)——財(cái)政部長(zhǎng)和商務(wù)部長(zhǎng)，均由華爾街大亨擔(dān)任。

執(zhí)政能力受到損害

在這種政黨分贓模式下，高效廉潔的行政體系實(shí)際上很難建立起來(lái)。美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)組建政府團(tuán)隊(duì)的權(quán)力，同時(shí)又賦予參議院同意或否決總統(tǒng)任命的權(quán)力。由于總統(tǒng)提名的職位大多至關(guān)重要，因此在參議院舉行就職聽(tīng)證時(shí)，總統(tǒng)提名人往往會(huì)受到非執(zhí)政黨議員廣泛而嚴(yán)格的詢(xún)問(wèn)。總統(tǒng)提名的一些高官可能被國(guó)會(huì)再三拖延甚至否決，這客觀上對(duì)政府執(zhí)政能力造成損害。

在黨派陷入否決政治的情況下，候任官員能否得到任用的首要標(biāo)準(zhǔn)不是素質(zhì)和能力，而是政治立場(chǎng)以及與總統(tǒng)和其他政要之間的關(guān)系。而且，政府高官會(huì)隨總統(tǒng)變化而無(wú)規(guī)律變化，無(wú)法保證政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，每一次選舉后便發(fā)生一次人事大變更，高級(jí)官員們也無(wú)從積累經(jīng)驗(yàn)，一定程度上影響了政府工作的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。

這種體制更嚴(yán)重的弊端在于滋生腐敗。西方政治學(xué)界長(zhǎng)期自詡多黨輪流執(zhí)政可以互相制約，防止權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗。但從政府官員的委任上可以看出，權(quán)錢(qián)交易現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，而且被合法化，這種三權(quán)分立模式本身并不能消除制度性腐敗。如美國(guó)總統(tǒng)對(duì)駐外大使的任命一般遵循70∶30的潛規(guī)則，即約70%的大使從職業(yè)外交官中挑選，另有約30%屬于利益回報(bào)性質(zhì)的政治任命。但自?shī)W巴馬第二任期以來(lái)，后者的比例已高達(dá)57%。

當(dāng)權(quán)者傾向于任用左右逢源、能夠擺平各方關(guān)系的密友和親信，而這些人更易出現(xiàn)貪腐問(wèn)題。比如，美國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德便利用其與小布什總統(tǒng)的親密關(guān)系，從所持有的醫(yī)藥股份中大量獲益。在政黨分贓模式下，避免資本集團(tuán)與國(guó)家權(quán)力之間的利益交換，選出高效廉潔的政府，恐怕是一個(gè)無(wú)解的難題。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心研究員）

制衡機(jī)制制約治理能力

孫 瑩

由于美國(guó)參議院未能通過(guò)聯(lián)邦政府臨時(shí)撥款法案，聯(lián)邦政府非核心部門(mén)不久前曾被迫關(guān)門(mén)。這是美國(guó)聯(lián)邦政府2013年10月以來(lái)再次關(guān)門(mén)。政府停擺暴露出美國(guó)民主制度出現(xiàn)了問(wèn)題，國(guó)家治理能力下降，也說(shuō)明政治分化正在加劇。

美國(guó)政府研究中心主任迪歐尼在接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，美國(guó)現(xiàn)在比以往任何時(shí)候都要分裂。美國(guó)當(dāng)前的政治分化在很多領(lǐng)域都有所體現(xiàn)，在選人用人領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

依據(jù)不同的任職方式及任期，美國(guó)聯(lián)邦政府公務(wù)員大致可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政務(wù)官，一類(lèi)是事務(wù)官。政務(wù)官需總統(tǒng)提名，且任期會(huì)隨總統(tǒng)的卸任而結(jié)束。事務(wù)官則是通過(guò)考試錄用的職業(yè)性公職人員，亦被稱(chēng)為職業(yè)文官。雖然總統(tǒng)對(duì)政務(wù)官有任命權(quán)，但這種權(quán)力卻受制于國(guó)會(huì)。美國(guó)憲法規(guī)定，必須征得參議院“建議和同意”之后，總統(tǒng)才可以順利任命政務(wù)官。然而，憲法主要是確立總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互制衡原則，對(duì)于總統(tǒng)任命官員的選擇并沒(méi)有相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)。

在這種格局下，人事任命成為各方權(quán)力斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)和籌碼。一方面，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)相互制衡，一些重要的人事任命往往需要在臺(tái)前幕后達(dá)成妥協(xié)才能推行。另一方面，總統(tǒng)提名僅限于政務(wù)官員，龐大的職業(yè)文官體系在政府內(nèi)部會(huì)對(duì)總統(tǒng)形成某種制衡，而這也可能成為國(guó)會(huì)制衡總統(tǒng)的抓手。進(jìn)而，總統(tǒng)、國(guó)會(huì)和文官形成錯(cuò)綜復(fù)雜的制衡甚至爭(zhēng)斗關(guān)系。

根據(jù)法律，任命程序分為提名和審批兩個(gè)過(guò)程。在提名階段，主導(dǎo)權(quán)在總統(tǒng)。總統(tǒng)一般會(huì)從本黨派中選擇合適人選，以確保今后政策的一貫性，也便于政策落實(shí)。到了審批階段，制衡權(quán)會(huì)轉(zhuǎn)移到國(guó)會(huì)手中。政府與國(guó)會(huì)之爭(zhēng)也主要體現(xiàn)在這一階段。國(guó)會(huì)可能通過(guò)一些具體手段來(lái)制衡總統(tǒng)任命。國(guó)會(huì)設(shè)立相應(yīng)的委員會(huì)，對(duì)被提名者進(jìn)行能力、經(jīng)歷、背景等多方面的審查與聽(tīng)證，然后才交付參議院表決。在審查程序完成后，委員會(huì)主席還可以用推遲聽(tīng)證的方法來(lái)拖延對(duì)被提名者的投票，使其無(wú)法進(jìn)入最終的參議院表決。即使被提名者成功進(jìn)入?yún)⒆h院辯論及最終表決階段，反對(duì)者也可以利用“阻撓議事”規(guī)則來(lái)無(wú)限制地拖延辯論時(shí)間，達(dá)到中止提名的結(jié)果。這一套繁瑣冗長(zhǎng)的審查表決程序讓國(guó)會(huì)有大量空間來(lái)給總統(tǒng)任命制造麻煩，總統(tǒng)新政府人選的落定有時(shí)會(huì)步履維艱。

比如，2017年特朗普任職后不久，參議院民主黨領(lǐng)袖舒默就以其議題與競(jìng)選承諾不符為由，要求參議院進(jìn)行多輪質(zhì)詢(xún)、多日聽(tīng)證，嚴(yán)格審查其提名人選及相關(guān)議題。隨后，特朗普任命的國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)弗林因爭(zhēng)議事項(xiàng)辭 職。另一名特朗普提名的教育部長(zhǎng)德沃斯，在參議院投票時(shí)竟然出現(xiàn)50票對(duì)50票的平局，只好請(qǐng)出副總統(tǒng)投下決定票，才助其涉險(xiǎn)過(guò)關(guān)。

總統(tǒng)任命受到阻礙，在政府、國(guó)會(huì)相互制衡格局下已經(jīng)成為慣例。這種制衡制度，在設(shè)計(jì)之初是為了實(shí)現(xiàn)各方權(quán)力的有效制約，但在后來(lái)的實(shí)際運(yùn)行中不斷暴露出弊端。在美國(guó)當(dāng)前不同黨派對(duì)立加劇的背景下，制衡制度中的弊端被放大。

隨著政治分化愈演愈烈，參議院對(duì)總統(tǒng)政策的批準(zhǔn)認(rèn)可變得更加艱難。這種所謂的制衡極大削弱了政府治理能力，導(dǎo)致政府及國(guó)會(huì)公信力下降。治理能力減弱，政府回應(yīng)性變差，矛盾的延續(xù)反過(guò)來(lái)又加劇了社會(huì)“求變”的訴求。美國(guó)政府能否從根本上彌合社會(huì)分歧，解決當(dāng)下的迫切問(wèn)題及矛盾，還需在實(shí)踐中尋找答案。實(shí)際上，不僅是任命權(quán)，彈劾權(quán)及財(cái)政權(quán)都可能成為府會(huì)之爭(zhēng)的領(lǐng)域，更加分化的政治對(duì)立今后也很有可能在美國(guó)政治中上演。怎樣預(yù)防或糾正這種現(xiàn)象，是西方國(guó)家政治體制繼續(xù)發(fā)展以及治理能力提升所需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所）

競(jìng)選方式無(wú)法確保選人質(zhì)量

黃 锫

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素合理配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效率大幅提高。于是，有學(xué)者認(rèn)為這種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制也可以拿來(lái)用于政治領(lǐng)域，在候選人之間形成面向選民的激烈競(jìng)爭(zhēng)，這樣就能推選出合適的政治決策者。這樣簡(jiǎn)單類(lèi)推而得出的結(jié)論有失偏頗，政治領(lǐng)域并不適合引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)選擇決策者。這主要是因?yàn)檎晤I(lǐng)域除了效率，還有多方面價(jià)值追求，其所需要的決策者類(lèi)型與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的經(jīng)營(yíng)決策者類(lèi)型并不一樣。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，由于資源具有稀缺性，客觀上要求對(duì)稀缺資源進(jìn)行最優(yōu)配置，充分發(fā)揮其價(jià)值。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制傾向于篩選出具備有效配置稀缺資源能力的決策者，淘汰那些無(wú)法有效配置稀缺資源的決策者。在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存下來(lái)的決策者，其專(zhuān)長(zhǎng)主要在于能夠有效利用資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化。然而，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域追求經(jīng)濟(jì)利益最大化目標(biāo)不同，政治領(lǐng)域所追求的目標(biāo)具有多元性，諸如社會(huì)公平、民生保障、環(huán)境保護(hù)、和諧穩(wěn)定等。這就要求政治領(lǐng)域的決策者必須有能力協(xié)調(diào)不同利益主體的沖突、關(guān)注困難群體的疾苦、凝聚各個(gè)階層的力量、整合多樣價(jià)值觀等等，甚至具備在必要時(shí)犧牲自我利益的擔(dān)當(dāng)。具備這些素質(zhì)和能力的決策者是無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的競(jìng)爭(zhēng)性投票機(jī)制篩選出來(lái)的。

在競(jìng)爭(zhēng)性投票機(jī)制中，選民往往用選票來(lái)表達(dá)自身訴求，而對(duì)候選人的能力素質(zhì)與國(guó)家治理決策需求是否相契合可能不會(huì)充分考慮。候選人也會(huì)迎合多數(shù)選民的需求來(lái)獲取選票。在不同群體發(fā)生利益沖突時(shí)，少數(shù)選民的利益很可能會(huì)被忽略甚至犧牲，不同利益訴求之間的調(diào)和難以充分體現(xiàn)。雖然在理論上可以通過(guò)制度建構(gòu)來(lái)保護(hù)少數(shù)選民的利益，但在競(jìng)爭(zhēng)性投票機(jī)制中獲勝的候選人，其迎合多數(shù)選民的傾向不容易發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

競(jìng)爭(zhēng)性投票的過(guò)程往往是短暫的，一次選舉和投票的時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng)。而要了解候選人真實(shí)全面的信息則沒(méi)那么容易。對(duì)于多數(shù)選民而言，并不會(huì)為了投出手中一票就去花大量精力搜尋信息，通常都會(huì)靠競(jìng)選期間被灌輸?shù)男畔?lái)作出選擇。于是，候選人的競(jìng)選表演能力就顯得更重要一些。口才高超、會(huì)政治作秀的候選人更容易向選民傳遞自身優(yōu)勢(shì)信息，散播具有誘惑力的競(jìng)選諾言，激發(fā)起選民支持熱情。然而，這樣的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)流于表面，候選人是否具備實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和治理能力往往不是勝選的關(guān)鍵因素。這就是為什么在西方國(guó)家選舉中，沒(méi)有實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)的候選人也能獲勝的原因。

同時(shí)，這些競(jìng)選活動(dòng)并不純粹是能力方面的競(jìng)爭(zhēng)，其背后需要巨額資金支持，最后變成提供巨額競(jìng)選資金的資本集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)，完全扭曲了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，與設(shè)計(jì)這種競(jìng)爭(zhēng)的初衷背道而馳。當(dāng)然，資本集團(tuán)不會(huì)無(wú)故提供巨額競(jìng)選資金，必然有其自身利益訴求。很多候選人為了獲得持續(xù)資金支持，在上臺(tái)執(zhí)政后繼續(xù)采取有利于特定資本集團(tuán)利益的政策。這樣就形成一種奇怪現(xiàn)象，即形式上多數(shù)選民選出的人實(shí)際上卻可能只代表少數(shù)資本集團(tuán)的利益，這樣的候選人獲勝后也并不會(huì)真的為普通民眾服務(wù)。那種認(rèn)為通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)可以篩選出最優(yōu)治理者的觀點(diǎn)是不能成立的。

除了難以選出合適的政治決策者，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域還存在著一種風(fēng)險(xiǎn)。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，代表不同利益群體的候選人不可避免地強(qiáng)調(diào)自身與競(jìng)選對(duì)手之間的區(qū)別，甚至攻擊、貶低競(jìng)選對(duì)手。這就會(huì)不斷加深其所代表的各個(gè)利益群體之間的對(duì)立，導(dǎo)致社會(huì)分歧擴(kuò)大，社會(huì)共識(shí)被撕裂。一個(gè)缺乏共識(shí)的社會(huì)必然存在效率低下、政策難以有效實(shí)施等問(wèn)題，從而會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（作者為同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授）

自由的不是個(gè)人而是資本

楊雪冬

近年來(lái)，在西方國(guó)家的選舉過(guò)程中，令人意外的結(jié)果時(shí)常爆出。比如在美國(guó)，作為一個(gè)無(wú)視“政治正確”的億萬(wàn)富翁，特朗普的當(dāng)選給美國(guó)政壇帶來(lái)不小的沖擊。如今，特朗普?qǐng)?zhí)政已滿(mǎn)一年，美國(guó)社會(huì)分化、黨派爭(zhēng)斗問(wèn)題不斷加劇，各方面對(duì)他的批評(píng)從未停止過(guò)。其中，特朗普選人用人的方式頗受質(zhì)疑，也讓人們對(duì)美國(guó)政府官員選任制度進(jìn)行反思。

在特朗普的內(nèi)閣成員中，除了白人男性占據(jù)多數(shù)以及多名成員軍方背景、鷹派取向明顯，更為人指摘的有三點(diǎn)：一是名單中很多人沒(méi)有多少?gòu)恼?jīng)驗(yàn)，只是與特朗普意氣相投，屬于“政治票友”；二是有任人唯親之嫌，將家人任命為自己的高級(jí)顧問(wèn)；三是富人當(dāng)政。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估算，內(nèi)閣成員的財(cái)富遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)美國(guó)1/3家庭的財(cái)富總和。

這種大膽任性的選人用人方式，不僅打碎了美國(guó)教科書(shū)中塑造的政治家形象，動(dòng)搖了中低層家庭出身的青年人也能成為政治家的夢(mèng)想，也讓許多人對(duì)美國(guó)政治模式開(kāi)始懷疑、失望。對(duì)此，特朗普本人說(shuō)：“我想要那些已發(fā)家成功的人！”

這種讓發(fā)家成功的人治國(guó)理政的論調(diào)，也許像一些人所抱有的希望那樣，能將這類(lèi)人經(jīng)商的成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為從政的有效措施，打破華盛頓的官僚主義。但事實(shí)早就證明，這是二戰(zhàn)后西方制度自我調(diào)整過(guò)程中陷入的一種認(rèn)識(shí)誤區(qū)，也就是將政治簡(jiǎn)單地等同于市場(chǎng)，用效率原則衡量一切，試圖用市場(chǎng)方法解決所有問(wèn)題。在這種認(rèn)識(shí)下，就會(huì)有部分人希望通過(guò)選一個(gè)成功商人來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，解決傳統(tǒng)政客們無(wú)法解決的問(wèn)題。但是，近年來(lái)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域?qū)π伦杂芍髁x的批評(píng)，公共管理學(xué)中對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思，揭示了這種認(rèn)識(shí)的內(nèi)在缺陷。各國(guó)實(shí)踐也證明國(guó)家治理遠(yuǎn)比公司管理復(fù)雜，效率只是國(guó)家治理追求的目標(biāo)之一，而且還不是首要目標(biāo)。國(guó)內(nèi)關(guān)系平衡、國(guó)際關(guān)系調(diào)整，不能寄希望于一次選舉、一個(gè)人轉(zhuǎn)型就能實(shí)現(xiàn)。

進(jìn)一步說(shuō)，美國(guó)政府的組閣方式充分顯示了“誰(shuí)在統(tǒng)治美國(guó)”的制度困境。馬克思早就精辟地指出，國(guó)家本質(zhì)上是階級(jí)統(tǒng)治工具。自從資產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)后，就一直通過(guò)制度設(shè)計(jì)、意識(shí)形態(tài)建構(gòu)、思想觀念馴化等多種方式掩蓋國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)，偽裝其政權(quán)具有人民性、政治具有公平性。定期選舉就是這樣一種制度設(shè)計(jì)，以選舉授權(quán)的方式，將人民的權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)代理者的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)后者統(tǒng)治的合法化，并以形式上的平等自由參與掩蓋選舉過(guò)程的不公平和結(jié)果的不公正。并且，選舉之后的治理問(wèn)題并沒(méi)有隨之解決。

在美國(guó)，多黨制帶來(lái)的一個(gè)后果是政黨分贓，也就是根據(jù)政治效忠而非能力來(lái)任命公職人員。盡管職業(yè)文官的出現(xiàn)確保了政府基本運(yùn)行不受選舉影響，但是總統(tǒng)依然掌握著重要職位的委任權(quán)。總統(tǒng)會(huì)用一些職位來(lái)回報(bào)競(jìng)選“金主”或關(guān)系密切者。隨著競(jìng)選支出的不斷增加，資本力量對(duì)于政治的影響更為深刻，干預(yù)政治的方式更為直接明顯。有研究顯示，從1953年到1980年的九屆政府中，擔(dān)任過(guò)國(guó)務(wù)卿、財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)等重要職務(wù)的有23人，其中10人曾是大公司董事或高級(jí)合伙人，8人曾是大公司董事長(zhǎng)或總經(jīng)理，5人曾在華盛頓或紐約做過(guò)高級(jí)律師。除了核心職務(wù)，其他要職也是一樣。比如，杜魯門(mén)兩年間任命了120名官員，49位是銀行家或?qū)崢I(yè)家，其他人也大都與財(cái)團(tuán)有關(guān)。在奧巴馬第一屆政府中，1/3的成員來(lái)自游說(shuō)團(tuán)體。

因此，特朗普的內(nèi)閣成員名單中富翁云集并非特例，只不過(guò)是資本在國(guó)家統(tǒng)治中力量日益明顯的體現(xiàn)。美國(guó)政治學(xué)者自己也認(rèn)識(shí)到，他們的民主制度可能正在倒退。對(duì)此，馬克思曾一針見(jiàn)血地指出，在自由競(jìng)爭(zhēng)的情況下，自由的并不是個(gè)人，而是資本。

（作者為中央編譯局研究員）

《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2018年02月25日 05 版）