自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來 全國逾千名領導干部接受審計

《人民日報》記者 齊志明

查處違法違規(guī)問題42個、資金1145.2萬元，南方某省兩縣試點領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計；18名干部因環(huán)境保護失職瀆職，受黨紀政紀處分，中部省份某縣用生態(tài)審計考核政績……黨政主要領導干部對本地區(qū)本部門的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護負有重要責任，開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來，全國共有1210名領導干部接受審計。日前，中辦國辦印發(fā)規(guī)定，今年起由審計試點進入到全面推開階段。

“咯噔”一下，山東膠州里岔鎮(zhèn)黨政主要領導干部心里犯嘀咕了。部分企業(yè)私接管道進入污水管網(wǎng)，污水集中處理率只有65.22%，排污河水質(zhì)惡化，直接污染了膠河……2012年里岔鎮(zhèn)引進大型林業(yè)項目，萬畝生態(tài)林場保護了水庫、涵養(yǎng)了水源。但2015年10月，除了常規(guī)經(jīng)濟責任審計，膠州市審計局試點從自然資源資產(chǎn)存量和變化，評價當?shù)仡I導干部，發(fā)現(xiàn)了這項“負政績”。后經(jīng)整改，問題解決。

7項優(yōu)，7項良，總體定性評價為優(yōu)……浙江安吉章村鎮(zhèn)原黨委書記戎露波收到了1份特殊的審計報告：上任3年來的生態(tài)履職情況。很快，報告也轉(zhuǎn)到了繼任鎮(zhèn)黨委書記王長林手上。一個釋然，“這是對我建設綠水青山就是金山銀山的肯定，可以有個交代了”，另一個感慨，“上屆班子實現(xiàn)了生態(tài)資產(chǎn)保值增值，我得接著干。”

雖然審計結(jié)果不同，但兩個賬本都與我們呼吸的空氣、喝下的水密切相關。一項全新、經(jīng)常性的審計制度正在全國逐步建立。

充分考慮被審計地區(qū)實際情況，不搞一刀切

從2015年中辦國辦印發(fā)《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》到2017年10月，全國審計部門共實施審計試點項目827個，涉及被審計領導干部1210人。今年起，這項“綠色審計”制度正式建立。

貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設方針政策和決策部署、遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)、組織相關資金征管用和項目建設運行等情況，成為主要審計內(nèi)容。不過，在試點中，各地各有側(cè)重。

在江蘇，南京市2017年突出了大氣污染防治、黑臭河整治等群眾關切度高的問題；在浙江，德清縣將莫干山鎮(zhèn)作為審計對象，養(yǎng)殖業(yè)污染治理、“五水共治”等專項整治行動目標任務完成情況是重點；在福建，閩東南地區(qū)聚焦海洋資源、水資源，閩西北地區(qū)則是森林資源、礦產(chǎn)資源。

“除了與自然資源資產(chǎn)有關的財政收支、政策執(zhí)行等審計，主要是側(cè)重審計山水林田湖草等自然資源資產(chǎn)的存量、增量、構(gòu)成、質(zhì)量以及空氣質(zhì)量等變化。”山東財經(jīng)大學會計學院教授王愛國說，當前，各級審計機關能充分考慮被審計領導干部所在地區(qū)的特點，如自然資源資產(chǎn)稟賦、資源環(huán)境承載能力等實際情況，“因地制宜，不搞一刀切”。

審計署有關負責人表示，圍繞“如何揭示自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護中存在的突出問題”，各地試點探索出了一些符合實際的有效辦法，可推廣可復制。

運用現(xiàn)代科技獲取海量數(shù)據(jù)，提高準確性

“所有數(shù)據(jù)正常，可以起飛。”日前，德清縣雷甸鎮(zhèn)通航小鎮(zhèn)內(nèi)的一處空地上，無人機急速升空。當天，兩小時巡航，航拍了雙溪村6平方公里的基本農(nóng)田保護、工業(yè)園區(qū)河道有無偷排漏排、東大港水域環(huán)境衛(wèi)生等情況。第一時間，視頻畫面?zhèn)鞯搅藢徲嬋藛T手中。

想要摸清領導干部任職前后所在地區(qū)的問題，并不容易。自然資源資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)不健全，被審計地區(qū)提供的數(shù)據(jù)無法有效核實等，審計部門面臨著很多現(xiàn)實困境。如何審，才能保證數(shù)據(jù)可靠、準確、科學？這是一道實打?qū)嵉目病?/p>

無人機、應急監(jiān)測車、紫外線分光光度計、水準儀、衛(wèi)星遙感影像、地理信息系統(tǒng)等紛紛上陣，山、水、林、田、湖、河、大氣質(zhì)量變化情況盡收眼底。各種現(xiàn)代科技設備、測量方式，提高了檢測權威性、準確度，便利了自然資源資產(chǎn)普查數(shù)據(jù)庫建立。審計人員“識人斷事”有據(jù)可依。

評估建設用地效益時，采用成本逼近法；評價地下水環(huán)境質(zhì)量時，采用單因子指數(shù)法、對比分析法等；處理環(huán)保數(shù)據(jù)時，關聯(lián)分析法、比率分析法、孤立點分析法、模擬還原法、環(huán)境空氣綜合污染指數(shù)法……在膠州，30多種現(xiàn)代技術方法運用到實際審計。

“盡管目前還沒有系統(tǒng)、成熟的審計方法，但各試點項目都在探索信息化手段。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說，不少地區(qū)梳理出資源征占用、土地管理、水資源保護等審計技術方法，建立了模型和算法。

此外，如何高效利用獲取的海量數(shù)據(jù)？這對審計機關大數(shù)據(jù)處理能力提出了新要求。審計署有關負責人表示，各級審計機關要加大相關業(yè)務、財務等數(shù)據(jù)收集、挖掘和分析的力度，提升大數(shù)據(jù)審計水平。

破部門界限，借外部專家，盯資金流向

60%——山東審計廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計處處長莊欣提供了一個數(shù)字。這是1份專業(yè)的領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計報告中，外部專家發(fā)揮作用的占比。

“基層試點拿出的審計報告，如果沒有專家介入，我是不認的。”莊欣說，由于涉及面廣、政策性強，各項自然資源資產(chǎn)專業(yè)領域的管理要求各不相同，審計人員的素質(zhì)和能力面臨嚴峻挑戰(zhàn)。僅靠審計系統(tǒng)內(nèi)部人員單兵作戰(zhàn)遠遠不夠，必須向農(nóng)業(yè)、財政、林業(yè)、水利、氣象等領域的專家尋求專業(yè)支持，實現(xiàn)聯(lián)合作戰(zhàn)。

打破部門界限，借用外部專家，建立咨詢庫，成立由專業(yè)人員組成的審計專家咨詢小組……不少試點地區(qū)審計機關都在摸索。

江蘇南京試點要求，審計部門應借助國土、水務、環(huán)保等資源管理職能部門專業(yè)人員，必要時與科研院所合作。浙江麗水市審計局與市測繪局簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，前者提供被審計單位基礎數(shù)據(jù)、提出審計需求，后者以第三方身份提供技術支持。有的試點地區(qū)還借助國土督查、環(huán)保督查、環(huán)保舉報等第三方資料。

此外，不少試點地區(qū)抓好老本行，從土地、水利、環(huán)保等資金入手，將資金流與業(yè)務流關聯(lián)，資金到哪里，審計重點延伸到哪里，汪德華介紹。

前任在時企業(yè)偷排污水，繼任者沒有整改、影響治污

這筆生態(tài)賬 算在誰頭上

《人民日報》記者 齊志明

都說新官上任春風得意，但山東膠州某鎮(zhèn)一位領導干部上任時遇到了麻煩。鎮(zhèn)上有個工業(yè)園，前任還在時，就有企業(yè)私接管道進入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒有采取整改措施，污水廠長期高負荷運轉(zhuǎn)，結(jié)果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬，責任該算在誰頭上？

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點以來，各級審計機關遇到不少問題。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思維慣性，部分單位不積極配合審計工作。現(xiàn)實中，存在哪些共性難題？審計部門在“較真”時，有沒有找到解決辦法？

取證難：數(shù)據(jù)分散在多部門，審計力量相對薄弱

“取證是第一個難題。”膠州市審計局局長于江宏介紹，一方面，自然資源資產(chǎn)基礎數(shù)據(jù)由環(huán)保、國土、農(nóng)林水利等多部門管理，提取難度大；另一方面，絕大多數(shù)被審計單位對自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量、質(zhì)量、權屬等要素掌握不全，資料不規(guī)范，“數(shù)據(jù)都不足，何談編制負債表”。此外，個別地方仍舊片面追求GDP，“我們得不到配合”。

有同樣苦水的還有福建寧德。“審計涉及范圍廣，資源資產(chǎn)種類多、變動大、成因雜，信息量卻很分散。”寧德市審計局有關負責人表示。

為長遠計，不少地區(qū)要求被審計單位建立自然資源臺賬，規(guī)范登記和核算制度，為下次審計提供依據(jù)。還有的成立聯(lián)席會議，由各成員單位提供更規(guī)范、客觀、真實的數(shù)據(jù)……

不過，審計力量相對薄弱、經(jīng)驗相對不足，是各試點地區(qū)在取證時遭遇的普遍痛點。

“受現(xiàn)場審計時間、專業(yè)限制，很多基礎數(shù)據(jù)、關鍵指標的準確性真實性無法判斷。”寧德市審計局有關負責人說，評估預測資源和生態(tài)影響不容易準確到位，某種程度上制約了審計效果。

山東財經(jīng)大學會計學院教授王愛國認為，當前國內(nèi)審計部門人員大多出身財務或?qū)徲嫷冉?jīng)管類專業(yè)，有資源或環(huán)保背景的不多，審計效率、質(zhì)量難以保證。

因為人力資源約束，聘請外部專家把脈問診審計內(nèi)容，成了不少試點地區(qū)的巧路子。但這個辦法能管多久？

“借助外力可以暫時滿足一時之需，但改善審計人員隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身本領，才是重中之重。”浙江省審計廳經(jīng)濟責任審計一處處長王家華表示，要努力提高現(xiàn)有審計人員素質(zhì)能力，強化信息化審計技術培訓；有側(cè)重地招聘自然資源和地理信息技術專業(yè)人才，改善現(xiàn)有審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。

評價難：缺少客觀的評價標準，審計結(jié)果運用不足

“評價是困擾審計部門的最大難題，一大原因在于審計部門缺少客觀的評價準則。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說，2017年審計署對于地方試點工作指導意見中，考慮到客觀情況，只要求對領導干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個綜合評價，分“好、較好、一般、較差、差”5個等級。

“目前，我國自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記尚未完成，部分資產(chǎn)產(chǎn)權不清、區(qū)域界限模糊，很難對管理者、使用者和責任者進行有效審計。”王愛國說。對此，不少一線審計人員更有感觸。

“比如，現(xiàn)在還沒有森林資源質(zhì)量評價的國家標準，審計就難以對其進行指標等級劃分和區(qū)間界定。”于江宏舉例。

再如，寧德雖然初步建立了審計評價指標，但還沒有編制負債表。國土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致，由此算出的指標結(jié)果就不同。所以，自然資源資產(chǎn)利用程度是什么？消耗強度多大？生態(tài)環(huán)境破壞程度多大？這些都沒有清晰的標準，很難準確評價。

評價難的直接后果就是審計結(jié)果得不到充分運用。王家華表示，自上而下都還沒有建立自然資源資產(chǎn)核算體系，審計工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計結(jié)果運用缺乏權威性，后續(xù)相關工作難以開展。

評價體系在整個審計中處于上下游之間的連接位置，不可或缺。為此，不少試點地區(qū)審計部門，因地制宜探索合適的評價體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環(huán)境損害和治理、生態(tài)恢復和效益、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等5方面44項評價指標。浙江湖州在評價指標設置上，充分體現(xiàn)生活優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、保護優(yōu)先價值導向，分3大類別、10個方面、20項基礎指標，3類權重分別為5:2:3。

定責難：有些損害行為滯后，有些自然資源跨區(qū)域

審計有了結(jié)果，尤其是發(fā)現(xiàn)“負政績”，領導干部應承擔什么責任？實操中，不易界定。寧德市審計局有關負責人表示，很多自然資源資產(chǎn)的污染損害，都存在滯后性，有些污染環(huán)境的行為是長期的，涉及幾任領導任職期限。

比如，海洋污染潛伏性強、周期長，近岸海域水質(zhì)等指標在三五年內(nèi)一般不會有太大變化，加上海洋流動性特點、海洋突發(fā)事件影響，責任主體難以明確。

另外，有些自然資源具有跨區(qū)域性，如河流等，大多跨越多個行政轄區(qū)，通常伴隨著上游污染對下游生態(tài)的破壞。如此，無法簡單地界定領導應承擔的責任。

還有的自然資源資產(chǎn)價值不明，責任難以量化和管控。“拿礦產(chǎn)資源來說，價值估計的穩(wěn)定性較差。如何將領導干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價值變化關聯(lián)起來，并相應按經(jīng)濟責任審計要求獲取證據(jù)準確界定經(jīng)濟責任，這在審計實踐中存在較大難度。”王愛國說。

“遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策。”于江宏說，針對不同問題，采取不同的責任認定方式。屬于歷史問題整改不到位，被審計干部就要承擔領導責任。在膠州，3人因履行土地、環(huán)境保護等職責不到位被取消年終評優(yōu)資格。

“相比經(jīng)濟責任審計，領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計還是新事物。需要審計、組織、紀檢、監(jiān)察、國土、水利、環(huán)保等多部門共同推進，明確清晰的定責規(guī)范。”汪德華說。