作者:北京大學(xué)中國(guó)教育財(cái)政科學(xué)研究所副研究員 魏建國(guó)

我們期待,在不遠(yuǎn)的將來(lái),我國(guó)會(huì)有若干所卓越的非營(yíng)利民辦大學(xué),與已有的大學(xué)一道形成一個(gè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育系統(tǒng)。

2016年修訂的《民辦教育促進(jìn)法》摒棄了“合理回報(bào)”這一廣為詬病的規(guī)定,明晰了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵,確立了民辦教育分類(lèi)管理的模式。這一重要修訂將為我國(guó)民辦教育的發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。

修訂前《民辦教育促進(jìn)法》關(guān)于合理回報(bào)的相關(guān)規(guī)定

1995年通過(guò)的《教育法》第25條明確規(guī)定,“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。1998年通過(guò)的《高等教育法》第24條也規(guī)定,“設(shè)立高等學(xué)校不得以營(yíng)利為目的”。而2002年通過(guò)的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,“民辦學(xué)校的出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。可以看出,修訂前《民辦教育促進(jìn)法》所持的立場(chǎng)是,出資人取得“合理回報(bào)”與“不得以營(yíng)利為目的”不矛盾。或者說(shuō),取得“合理回報(bào)”也屬于“非營(yíng)利”。

關(guān)于“合理回報(bào)”的相關(guān)規(guī)定具有如下一些消極后果:

造成相關(guān)的理論混亂。從內(nèi)涵上分析,取得“合理回報(bào)”就是取得投資回報(bào),就是取得利潤(rùn)分配,這是典型的營(yíng)利。同時(shí),該法第6條又提到“國(guó)家鼓勵(lì)捐資辦學(xué)”。而捐資辦學(xué)是不分配利潤(rùn)的,是典型的非營(yíng)利辦學(xué)。這就造成了嚴(yán)重的理論混亂。不分配利潤(rùn)的捐資辦學(xué)、不要求取得“合理回報(bào)”的辦學(xué)、相當(dāng)于分配利潤(rùn)的要求取得“合理回報(bào)”的辦學(xué),都構(gòu)成非營(yíng)利教育。此外,值得注意的是,“非營(yíng)利”并非僅限于教育領(lǐng)域的一個(gè)法律概念。在科學(xué)、文化、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域都存在舉辦“非營(yíng)利”機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。

制度設(shè)計(jì)的不配套。對(duì)于三種類(lèi)型的“非營(yíng)利”辦學(xué),修訂前的《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有規(guī)定與之相配套的三類(lèi)制度予以保障?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)確定“合理回報(bào)”的比例進(jìn)行了限定,還規(guī)定了需要考慮的因素?；貓?bào)是否“合理”,直接關(guān)系到對(duì)民辦學(xué)校的定性。但是,相關(guān)的規(guī)定操作性并不強(qiáng),并沒(méi)有給出一個(gè)客觀、明確的標(biāo)準(zhǔn)?！睹褶k教育促進(jìn)法》以取得回報(bào)是否“合理”來(lái)界定是否“非營(yíng)利”也就沒(méi)有了可操作性。事實(shí)上,對(duì)于一個(gè)不應(yīng)該成為法律概念的“合理回報(bào)”要使其在法律上有準(zhǔn)確、明晰的含義,本來(lái)就是不現(xiàn)實(shí)的,更不用說(shuō)建立與之相適應(yīng)的制度措施了。

影響真正的非營(yíng)利辦學(xué)。修訂前的《民辦教育促進(jìn)法》將要求取得“合理回報(bào)”也納入“非營(yíng)利”范疇,同時(shí)在優(yōu)惠政策設(shè)計(jì)上使此類(lèi)辦學(xué)與真正的非營(yíng)利辦學(xué)處于大致同樣的地位。例如,在土地方面,《民辦教育促進(jìn)法》并沒(méi)有區(qū)分是否要求取得“合理回報(bào)”,而是針對(duì)民辦學(xué)校作了統(tǒng)一規(guī)定。在稅收方面,《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)是否要求取得“合理回報(bào)”的稅收優(yōu)惠作了區(qū)別。其第38條規(guī)定,捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校,依法享受與公辦學(xué)校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠政策,由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、稅務(wù)主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門(mén)制定。但是,相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)要求取得“合理回報(bào)”民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策。這種狀況使得真正的非營(yíng)利辦學(xué)并沒(méi)有享受到比要求取得“合理回報(bào)”辦學(xué)更為優(yōu)惠的政策條件。此外,“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定使得真正的非營(yíng)利辦學(xué)在整個(gè)民辦教育立法中處于邊緣地位。這些都不利于真正的非營(yíng)利辦學(xué)的健康發(fā)展。

造成對(duì)其他領(lǐng)域投資的不公平。要求取得“合理回報(bào)”的辦學(xué)其實(shí)是一種在教育領(lǐng)域的投資行為。一方面民辦學(xué)校舉辦者根據(jù)“合理回報(bào)”取得投資收益,另一方面民辦學(xué)校又根據(jù)“非營(yíng)利”享受稅收優(yōu)惠、公益事業(yè)用地等在內(nèi)的各項(xiàng)政策優(yōu)惠。如果教育領(lǐng)域可以通過(guò)“合理回報(bào)”獲得與非營(yíng)利相關(guān)的政策優(yōu)惠的話(huà),那其他的社會(huì)事業(yè),比如醫(yī)療、文化、環(huán)保、科技等都可以提出類(lèi)似的主張。但是,這種延伸其實(shí)是不現(xiàn)實(shí)的。如果真是那樣,那國(guó)家的財(cái)政收入將會(huì)受到很大的影響。因此,“合理回報(bào)”相關(guān)規(guī)定對(duì)于其他領(lǐng)域的投資而言是不公平的。

《民辦教育促進(jìn)法》修訂關(guān)于“非營(yíng)利”的界定及保障

《民辦教育促進(jìn)法》修訂的一項(xiàng)重要內(nèi)容是對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理,明確將民辦學(xué)校分為非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校。同時(shí),界定了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵,即“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益,學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”。這一界定和國(guó)際上通行的關(guān)于非營(yíng)利組織的“禁止利潤(rùn)分配”標(biāo)準(zhǔn)在本質(zhì)上是一致的。值得注意的是,《中華人民共和國(guó)慈善法》第52條規(guī)定:“慈善組織的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈(zèng)協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的,不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人和慈善組織成員中分配?！贝送?《中華人民共和國(guó)民法總則》在第三章法人部分專(zhuān)門(mén)規(guī)定了一節(jié)非營(yíng)利性法人,其中第87條規(guī)定:“為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立,不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人,為非營(yíng)利法人?！笨梢钥闯?新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》和《慈善法》《民法總則》關(guān)于“非營(yíng)利”的規(guī)定是相一致的。

除了對(duì)“非營(yíng)利”作出清晰界定外,新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》還為非營(yíng)利辦學(xué)規(guī)定了一些制度保障。相關(guān)規(guī)定主要包括非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策;新建、擴(kuò)建非營(yíng)利性民辦學(xué)校,人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則,以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠;非營(yíng)利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué),對(duì)于剩余財(cái)產(chǎn)的不同處理也是營(yíng)利與非營(yíng)利相區(qū)別的一個(gè)重要方面;縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)助學(xué)金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持,對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校還可以采取政府補(bǔ)貼、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等扶持措施。此外,法律還規(guī)定了一些共同適用于營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的制度保障。例如,設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu),并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制;收取費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)向社會(huì)公示,并接受有關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)督;依法對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo),建立民辦學(xué)校信息公示和信用檔案制度;評(píng)估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量,并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布;等等。

《民辦教育促進(jìn)法》修訂對(duì)民辦教育的促進(jìn)作用

民辦教育的存在對(duì)于整個(gè)教育系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成具有極其重要的意義。美國(guó)高等教育體系的一個(gè)顯著特征就是機(jī)構(gòu)類(lèi)型的多樣性,包括公立、私立非營(yíng)利和私立營(yíng)利三大類(lèi)型。早在公立大學(xué)建立之前,私立非營(yíng)利大學(xué)就已經(jīng)存在。私立非營(yíng)利大學(xué)為美國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的組織、管理和運(yùn)轉(zhuǎn)方式奠定了基礎(chǔ),確立了學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。特別是自1819年達(dá)特茅斯學(xué)院案以來(lái),私立非營(yíng)利大學(xué)在高等教育體系中的法律地位得到了牢固確立。更為重要的是,私立非營(yíng)利大學(xué)的存在增強(qiáng)了美國(guó)高等教育體系的競(jìng)爭(zhēng)性。特別是在研究型大學(xué)中,私立非營(yíng)利大學(xué)更是長(zhǎng)期占據(jù)各類(lèi)大學(xué)排行榜的前列。

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)民辦教育取得了長(zhǎng)足發(fā)展。以高等教育為例,民辦教育在我國(guó)高等教育大眾化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用,但其辦學(xué)水平尚處于較低層次,對(duì)“985”“211”等高水平公辦大學(xué)構(gòu)不成競(jìng)爭(zhēng)壓力。這和美國(guó)私立非營(yíng)利研究型大學(xué)的繁榮發(fā)展形成了鮮明對(duì)比。制約我國(guó)民辦高等教育向更高水平發(fā)展的因素很多,缺乏穩(wěn)定可預(yù)期的良好制度環(huán)境或許是其中一個(gè)因素。值得注意的是,新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》有望改變這一狀況。前文已經(jīng)提到,新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》明確了“非營(yíng)利”的內(nèi)涵,對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行分類(lèi)管理,對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校在稅收、土地、捐贈(zèng)等方面都規(guī)定了更為優(yōu)惠的政策。這些制度創(chuàng)新為非營(yíng)利民辦教育的發(fā)展創(chuàng)造了更為優(yōu)越、穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境。因此,新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》必將會(huì)吸引真正的捐資辦學(xué)者舉辦非營(yíng)利學(xué)校,形成一個(gè)充滿(mǎn)活力的非營(yíng)利民辦教育系統(tǒng),進(jìn)而對(duì)公辦教育系統(tǒng)構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)壓力,從而促進(jìn)我國(guó)整個(gè)教育體系的蓬勃發(fā)展。定位為世界一流大學(xué)的非營(yíng)利民辦大學(xué)“西湖大學(xué)”正在籌辦中,而其前身——由施一公院士任院長(zhǎng)的“浙江西湖高等研究院”已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)。我們期待,在不遠(yuǎn)的將來(lái),我國(guó)會(huì)有若干所卓越的非營(yíng)利民辦大學(xué),與已有的大學(xué)一道形成一個(gè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的高等教育系統(tǒng)。