北京西城區(qū)的法治評(píng)估，被認(rèn)為開(kāi)啟了法治評(píng)估的2.0時(shí)代，即從原來(lái)的法治政府評(píng)估，擴(kuò)大到了覆蓋范圍更廣的法治建設(shè)評(píng)估。

不久前，北京市西城區(qū)委邀請(qǐng)中國(guó)政法大學(xué)的課題組，對(duì)西城區(qū)的法治建設(shè)進(jìn)行了第三方評(píng)估。評(píng)估不僅涉及法治政府，也包括黨委依法執(zhí)政、人大依法履職等多個(gè)方面。

用承接了這個(gè)課題的中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授曹鎏的話(huà)說(shuō)，這個(gè)評(píng)估開(kāi)啟了法治評(píng)估的2.0時(shí)代。“從法治政府評(píng)估變成了法治建設(shè)評(píng)估，且委托第三方，勇氣是很值得肯定的。”

目前，評(píng)估體系已有初稿，雙方正在進(jìn)行討論，這無(wú)疑是一個(gè)摸著石頭過(guò)河的過(guò)程。

法治政府得分率81.13%

課題是從2016年開(kāi)始談的。

在此之前，曹鎏和國(guó)內(nèi)其他地市以及北京市其他區(qū)多多少少有過(guò)一些合作，也曾承接過(guò)評(píng)估項(xiàng)目。她深知，地方黨政一把手對(duì)于法治的重視程度，決定了地方法制辦的地位，也決定了這樣的評(píng)估是否有意義。

一位地方政府官員和她談及評(píng)估時(shí)，說(shuō)希望通過(guò)評(píng)估，來(lái)證明法治對(duì)于推進(jìn)地方政府建設(shè)到底有什么樣的必要性。曹鎏對(duì)此有些無(wú)奈。“黨的報(bào)告中已經(jīng)明確提到，法治是治國(guó)理政的基本方式。(但在一些地方)還要通過(guò)課題研究來(lái)證明源頭問(wèn)題。”

該地方政府法制辦的負(fù)責(zé)人也頗為無(wú)奈地告訴她，他們的存在十分尷尬，因常常提醒領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)事情違法，那個(gè)事情不能做，法制辦的地位有時(shí)很尷尬。

和西城區(qū)接觸的時(shí)候，曹鎏也有一些顧慮。不過(guò)，她的顧慮很快就被打消了。

早在2016年9月，西城區(qū)委就曾明確提出，要“努力使西城法治建設(shè)走在全市法治工作的前列，成為法治中國(guó)首善之區(qū)的示范區(qū)”。

西城區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴曹鎏，既然國(guó)家提出了2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，就有必要通過(guò)每年的評(píng)估，給西城區(qū)做一個(gè)“法治水平”體檢，直到2020年，看看西城區(qū)的法治水平，能否達(dá)到率先基本建成法治政府的目標(biāo)。

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，他們希望第三方介入，不是評(píng)估底下的職能部門(mén)、街道，而是評(píng)估區(qū)一級(jí)本身。除此之外，也想通過(guò)包括法治政府評(píng)估在內(nèi)的全方面評(píng)估，了解西城區(qū)下一步的法治建設(shè)應(yīng)該怎么做。

最終，西城區(qū)委和中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院簽訂了合作協(xié)議。項(xiàng)目小組由曹鎏牽頭，顧問(wèn)是中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德，以及中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波。課題組成員主要由法治政府研究院的師生組成，另外還有審計(jì)署、中央黨校的兩名長(zhǎng)期關(guān)注評(píng)估指標(biāo)體系的專(zhuān)家。

2017年1月，項(xiàng)目正式啟動(dòng)。從1月到6月，項(xiàng)目組率先研發(fā)了西城區(qū)的法治政府評(píng)估體系，采集數(shù)據(jù)，得出結(jié)論，并出具評(píng)估報(bào)告。在這次總分為800分的評(píng)估中，西城區(qū)得分率為81.13%。

今年4月，項(xiàng)目組又啟動(dòng)了西城區(qū)法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的研究。相較法治政府評(píng)估，法治建設(shè)評(píng)估體系覆蓋面更廣，包含了五個(gè)一級(jí)指標(biāo)，除了已經(jīng)做過(guò)評(píng)估的、與法治政府相關(guān)的依法行政這一指標(biāo)外，還包括了依法執(zhí)政、人大依法履職、司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正，以及法治社會(huì)建設(shè)這四個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

國(guó)家對(duì)法治政府的建設(shè)有一個(gè)明確的目標(biāo)，即2020年基本建成法治政府。但對(duì)法治社會(huì)、法治國(guó)家的建成時(shí)間沒(méi)有那么明確，根據(jù)中國(guó)法學(xué)會(huì)編寫(xiě)的《法治中國(guó)建設(shè)問(wèn)答》，法治社會(huì)形成時(shí)間大約是2030年前后，法治國(guó)家建成時(shí)間則與中國(guó)到2050年達(dá)到中等發(fā)達(dá)水平總目標(biāo)的時(shí)間大體同步。

曹鎏介紹，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的具體目標(biāo)，就是要“黨委依法執(zhí)政、人大依法履職、政府依法行政、司法公平正義、社會(huì)平安和諧”，課題組也是圍繞這個(gè)目標(biāo)，設(shè)計(jì)了西城區(qū)法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系。

因?yàn)槭鞘状芜M(jìn)行法治建設(shè)評(píng)估，權(quán)重方面尚無(wú)法完全把握，因此每一個(gè)一級(jí)指標(biāo)都設(shè)置為100分，總分500分。不同一級(jí)指標(biāo)下有多個(gè)二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)，權(quán)重不盡相同。

這五個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，頗受人關(guān)注的，是依法執(zhí)政這個(gè)一級(jí)指標(biāo)。

中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵”。這些年來(lái)，學(xué)界也不斷發(fā)聲，認(rèn)為光靠法治政府依法行政是不夠的，關(guān)鍵是黨委依法執(zhí)政。因此，這個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)估對(duì)象，就是與項(xiàng)目組簽約合作的西城區(qū)委。

根據(jù)研究，這個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)定了4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，17項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。這4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)就是考察西城區(qū)依法執(zhí)政的4個(gè)維度，分別是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制(20分)、依法執(zhí)政的方式(35分)、依規(guī)治黨的方式(30分)、領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力(15分)。

以依法執(zhí)政方式這35分來(lái)說(shuō)，下面有5個(gè)三級(jí)指標(biāo)，包括黨委依法決策制度建立情況(12分)、黨委法律顧問(wèn)制度建立情況(4分)、黨務(wù)公開(kāi)規(guī)范開(kāi)展(7分)、問(wèn)責(zé)情況(8分)、區(qū)委工作報(bào)告中是否涉及法治建設(shè)內(nèi)容(4分)。

每個(gè)具體的指標(biāo)都設(shè)立了扣分標(biāo)準(zhǔn)，有的靠網(wǎng)上搜索公開(kāi)數(shù)據(jù)可得結(jié)果，有的則需要西城區(qū)提供書(shū)面文件或書(shū)面數(shù)據(jù)進(jìn)行佐證。

例如問(wèn)責(zé)情況，即2016年西城區(qū)黨委是否存在被追責(zé)情況，包括“責(zé)令書(shū)面檢查”“給予通報(bào)批評(píng)”“調(diào)整處理”等，一旦發(fā)現(xiàn)有一例，就扣除8分的全部分?jǐn)?shù)。

目前，因法治政府這個(gè)一級(jí)指標(biāo)已單獨(dú)評(píng)估完畢，其他四個(gè)一級(jí)指標(biāo)及下設(shè)的二三級(jí)指標(biāo)，雙方還在探討之中。

根據(jù)此前已經(jīng)完成的法治政府評(píng)估來(lái)看，曹鎏認(rèn)為，無(wú)論是他們從公開(kāi)渠道搜索到的數(shù)據(jù)，還是西城區(qū)提供的數(shù)據(jù)，最終得出的評(píng)估結(jié)果基本貼近真實(shí)和客觀(guān)。

評(píng)估結(jié)果發(fā)給了西城區(qū)及職能部門(mén)、街鎮(zhèn)后，扣分所涉單位基本沒(méi)有提出異議，“有點(diǎn)出乎我的意料，他們都比較服氣。”

曹鎏將西城區(qū)的配合解釋為西城區(qū)委出面的緣故。她認(rèn)為，西城區(qū)委、西城區(qū)政府在評(píng)估中的高位協(xié)調(diào)，是評(píng)估的數(shù)據(jù)采集能順利完成的主要原因。

法治政府的評(píng)估分報(bào)告已經(jīng)完成，據(jù)曹鎏介紹，西城區(qū)已經(jīng)就此報(bào)告開(kāi)了常務(wù)會(huì)議，討論報(bào)告扣分項(xiàng)，要求整改。課題組也正在觀(guān)望，看報(bào)告是否真的能起到相應(yīng)的督促作用。

其他四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集工作也會(huì)在近期開(kāi)始，并于10月前后得出最終結(jié)果。

標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的難題

在《中國(guó)新聞周刊》列席的一次該評(píng)估體系研討會(huì)上，數(shù)名專(zhuān)家都提到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立問(wèn)題。

針對(duì)某一項(xiàng)指標(biāo)，國(guó)家有一套標(biāo)準(zhǔn)，北京市另行一套標(biāo)準(zhǔn)，到西城區(qū)本身，還有一套標(biāo)準(zhǔn)。按照什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷指標(biāo)完成與否，是一個(gè)問(wèn)題。

對(duì)此，項(xiàng)目組提出“從高從新從嚴(yán)”的要求。

評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立還引發(fā)了另一個(gè)問(wèn)題，即首善之都的一個(gè)行政區(qū)，或者某一個(gè)地級(jí)市，從依法執(zhí)政、依法行政角度來(lái)說(shuō)，它的自主性有多大？

曹鎏解釋說(shuō)，無(wú)論是依法執(zhí)政還是依法行政，主要看建章立制情況和落實(shí)情況。建章立制多數(shù)都按照上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行，實(shí)施也按照文件要求來(lái)實(shí)施。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，地方的自主創(chuàng)新空間很小，法治建設(shè)也面臨著動(dòng)力不足的情況。

法治建設(shè)評(píng)估本身也同樣存在這個(gè)問(wèn)題，即自下而上的模式，遠(yuǎn)不如自上而下的模式推得開(kāi)。

國(guó)內(nèi)各地方的法治程度不同，要建立一個(gè)普適性的法治建設(shè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，顯然是困難的。而從一個(gè)區(qū)入手，進(jìn)行小范圍的法治建設(shè)評(píng)估，則更為可行。

在最初對(duì)外公布的法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系中，有四份調(diào)查問(wèn)卷，分別調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力、公民法治素養(yǎng)、西城區(qū)法治建設(shè)社會(huì)公眾滿(mǎn)意度，以及西城區(qū)法治建設(shè)專(zhuān)家滿(mǎn)意度。

怎樣評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)和法治能力，是一個(gè)難題，目前國(guó)內(nèi)也沒(méi)有一套完整的評(píng)估體系。

曹鎏認(rèn)為，這種評(píng)估，很難落到實(shí)處，但又是必須進(jìn)行評(píng)估的。調(diào)查問(wèn)卷如何能科學(xué)到監(jiān)測(cè)出答題者的能力和素養(yǎng)，顯然是個(gè)難題。在西城區(qū)的法治社會(huì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)中，也只能先用三個(gè)三級(jí)指標(biāo)(內(nèi)容包括是否建立憲法法律學(xué)習(xí)制度、法律知識(shí)考試制度實(shí)施情況、違法情況)，來(lái)進(jìn)行探索。

“這三個(gè)觀(guān)測(cè)點(diǎn)，距離對(duì)真實(shí)狀況的獲取，還有很大的提升空間。”曹鎏說(shuō)。

“我們的想法是，今年先做起來(lái)，評(píng)估一下，之后再進(jìn)一步完善。指標(biāo)體系總會(huì)一年年進(jìn)行修改，會(huì)逐漸發(fā)現(xiàn)更合適的觀(guān)測(cè)點(diǎn)。”用曹鎏的話(huà)說(shuō)，法治建設(shè)評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)立，形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。目前，社會(huì)上普遍強(qiáng)調(diào)法治政府，但這離真正的法治建設(shè)還是有一定的差距。評(píng)估法治建設(shè)，尤其是黨在法治建設(shè)中的作用，則可以成為推進(jìn)法治建設(shè)的真正抓手。

在此前的研討會(huì)上，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德也表達(dá)了類(lèi)似的看法。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)是靠考核GDP來(lái)推進(jìn)的，法治建設(shè)也需要靠考核黨委領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)的法治GDP來(lái)推進(jìn)。“這樣才能實(shí)實(shí)在在地落實(shí)。”

中國(guó)新聞周刊 記者/徐天

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