法律規(guī)范不完善現(xiàn)行規(guī)定未遵守監(jiān)管處罰不到位

三大原因致無人機“無法無天”

當前亟待針對無人機制定一部專門的法律,明晰生產(chǎn)者、銷售商和使用者的權(quán)利義務,對各種大小、用途不同機型給出明確的使用區(qū)限,只有在讓購買者周知并嚴格監(jiān)管的情況下,才能對層出不窮的問題“對癥下藥”

□　本報記者　陳磊

“什么叫無人機?”

每次聽到有人問起這個問題,北京市民吳迪都會不厭其煩地向?qū)Ψ浇忉?“無人機就是一種利用無線電遙控設備控制的、不需人駕駛的飛機,能夠用于航拍等多種用途。”

放飛無人機會觸犯法律嗎?答案是肯定的。4月22日,四川省成都市警方通報稱,3名男子因為在成都雙流機場附近放飛無人機,分別被行政拘留5天。

這種放飛無人機卻沒有申請飛行空域和計劃、超出飛行空域的行為,即“黑飛”。4月14日至4月21日,短短8天時間里,成都市已經(jīng)發(fā)生多起“黑飛”事件。

近年來,隨著民用無人機快速“飛”入民間,無人機“黑飛”也在頻繁干擾正常的空中秩序。據(jù)民航部門公布的數(shù)據(jù),2015年,全國共發(fā)生無人機干擾民航飛行事件4起,2016年則發(fā)生23起。

“黑飛”挑戰(zhàn)社會秩序

雪白的機身,四個螺旋槳,配有一個正方形的手柄,上面可以插上手機或IPAD等電子設備……這就是80后青年吳迪買的一款無人機。

“這款機器配有4K畫質(zhì)的照相攝像,實時高清傳輸,還能做到兩公里的超遠距離遙控……”吳迪自小便對航模非常感興趣。

4月23日,《法制日報》記者在互聯(lián)網(wǎng)上點開一家著名購物網(wǎng)站,在搜索欄輸入“無人機”三個字,按下回車鍵,搜索結(jié)果瞬間展現(xiàn)在眼前。按銷量排名,一款標明“航拍遙控無人機四軸飛行器”產(chǎn)品的銷量近7900架。

在該購物網(wǎng)站上,目前所售賣的無人機各式各樣,這些無人機大多搭載攝像頭,可以通過飛行實時錄像。有些店僅一個月的銷量就突破1000架。

中國政法大學航空與空間法研究中心研究員、北京法學會航空法學研究會常務副會長張起淮介紹說,無人機是由遙控管理的航空器,按照不同的使用領域可以分為軍用、民用兩大類。其中,民用又分專業(yè)級和消費級,前者集中于政府公共服務的提供,包括警用、氣象、消防等。后者則更多的用于航拍、游戲等休閑用途。

中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(AOPA)執(zhí)行秘書長、無人機管理辦公室主任柯玉寶說,根據(jù)協(xié)會統(tǒng)計,包括研發(fā)、生產(chǎn)、運營在內(nèi),我國目前有幾百家民用無人機企業(yè),從業(yè)人員過萬人。

“無人機行業(yè)正在飛速發(fā)展,在民用領域的應用日漸增多。”張起淮告訴《法制日報》記者。

資料顯示,無人機在民用方面已廣泛應用于公共安全、應急搜救、農(nóng)林、環(huán)保、交通、通信、氣象、影視航拍等多個領域。

“科技的發(fā)展速度太快,給社會秩序帶來了挑戰(zhàn)。”一直關注無人機發(fā)展的首都師范大學講師傅添博士對《法制日報》記者說。

最大的挑戰(zhàn),是無人機“黑飛”。

柯玉寶曾告訴《法制日報》記者,按照現(xiàn)行監(jiān)管辦法,無人機只能在低空隔離空域飛行,不能在融合空域飛行,且飛行要向空管部門申請飛行空域和計劃,得到批準后才能活動。

“開車上馬路必須得有駕駛執(zhí)照,航空器要適航,也要遵守航空‘交規(guī)’。假如你明天飛,那么在前一天15時之前就需向所管轄區(qū)的航行管理部門申報你的飛行計劃。”柯玉寶說。

沒有申請飛行空域和計劃、超出飛行空域,即“黑飛”。

2015年至今“黑飛”30多起

此次發(fā)生在成都市的無人機干擾民航飛行事件即“黑飛”。

根據(jù)四川省公安廳的通報,4月14日14時05分,成都雙流國際機場西跑道北側(cè)30公里區(qū)域凈空保護區(qū)內(nèi),發(fā)現(xiàn)無人機活動,導致三架航班繞行,地面航班等待5分鐘。

4月17日至4月21日,當?shù)鼐接植樘幜硕嗥馃o人機“黑飛”事件。

實際上,今年以來,國內(nèi)已經(jīng)發(fā)生多起“黑飛”事件。

今年2月2日,四川綿陽機場跑道上空出現(xiàn)不明飛行物,導致5個航班延誤、3個航班備降。據(jù)綿陽警方初步調(diào)查,懷疑有人操控“黑飛”無人機。

2月2日、3日兩天,云南昆明長水國際機場連續(xù)發(fā)現(xiàn)4起無人機“黑飛”事件,其中一起無人機非法飛行事件中,無人機離空中客機僅有50至70米。

另據(jù)民航部門公布的數(shù)據(jù),2015年,全國共發(fā)生無人機干擾民航事件4起,2016年發(fā)生23起。

據(jù)此計算,自2015年至今,全國已經(jīng)發(fā)生30多起無人機干擾民航事件。

針對“黑飛”,既有行政處罰,也有刑事處罰。

早在2015年4月,北京市平谷區(qū)人民法院就判決了一起無人機“黑飛”案,北京某航空科技公司3名員工因為“黑飛”獲刑。

2015年10月,民航新疆管理局依據(jù)民用航空法相關條款對某單位的“黑飛”行為進行處罰,開出了罰款兩萬元的罰單。

既然這樣,為何“黑飛”現(xiàn)象仍屢禁不絕?

張起淮向《法制日報》記者分析說,其背后的原因主要有三個:首先是法律規(guī)范不完善。我國現(xiàn)行法律體系中對無人機的規(guī)定偏向于原則性、指導性、臨時性的意見,不能對技術研發(fā)、生產(chǎn)制造、市場準入、適航審批、安全運行、監(jiān)督管理等與無人機活動息息相關的環(huán)節(jié)作出切實有效的指引、規(guī)范和約束,無法“對癥下藥”。

張起淮認為,其次,現(xiàn)行規(guī)定沒有得到遵守。我國已開始重視對無人機立法和管理,《民用無人機駕駛員管理規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等規(guī)范性文件相繼出臺,但一部分從事無人機活動的企業(yè)和個人法律意識不高,加之無人機飛行的審批手續(xù)還存在不夠簡化等弊端,出于經(jīng)濟利益驅(qū)使或者個人愛好,仍在執(zhí)意“黑飛”。

在張起淮看來,第三個原因是執(zhí)法部門的監(jiān)管處罰尚不到位。對無人機“黑飛”的監(jiān)管措施多以事后懲處為主,難以做到事前預防。對“黑飛”行為高發(fā)的企業(yè)和個人予以重點管控的信用體系還沒有建立。

傅添觀察發(fā)現(xiàn),無人機“黑飛”現(xiàn)象之所以屢禁不止,主要可能在于從事無人機活動的人對現(xiàn)行法律法規(guī)不夠了解,也可能是“僥幸心理”在作怪。

無人機專項立法迫在眉睫

既然“黑飛”要承擔行政責任和刑事責任,那么,無人機怎樣放飛、在哪里放飛、依據(jù)怎樣的程序申請才不算“黑飛”呢?

目前,我國對于管控無人機飛行的規(guī)定,主要包括民用航空法、《通用航空飛行管制條例》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章。

最新的規(guī)范是中國民航局2016年9月出臺的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》。該辦法第三條規(guī)定,民航局指導監(jiān)督全國民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理工作,地區(qū)管理局負責本轄區(qū)內(nèi)民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通服務的監(jiān)督和管理工作。空管單位向其管制空域內(nèi)的民用無人駕駛航空器系統(tǒng)提供空中交通服務。

張起淮認為,當前亟待針對無人機制定一部專門的法律,明晰生產(chǎn)者、銷售商和使用者的權(quán)利義務,對各種大小、用途不同機型給出明確的使用區(qū)限,只有在讓購買者周知并嚴格監(jiān)管的情況下,才能對層出不窮的問題“對癥下藥”。

張起淮建議:“對無人機立法,要避免出現(xiàn)‘一抓就死,一放就亂’的困境。在我國現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎上,立法部門應當立足于無人機的特點,充分考慮無人機行業(yè)的發(fā)展需求和民航、空管等部門的工作需要,從生產(chǎn)、適航、注冊、審批、飛行、監(jiān)管、懲處等方面全方位前瞻性立法,明確其民事責任、行政責任和刑事責任,并同步出臺與法律相配套的實施細則、操作規(guī)程和行業(yè)規(guī)定,加強法制宣傳教育,將無人機真正納入我國法律體系,做到既放活市場,又監(jiān)管到位。”

傅添的建議則是,由政府監(jiān)管部門、研究開發(fā)者、生產(chǎn)企業(yè)等相關單位坐在一起,討論明確無人機的分類標準,在明確無人機分類之后,建立相應技術標準,比如強制要求生產(chǎn)企業(yè)作為監(jiān)管源頭對無人機核心部件實行全國統(tǒng)一的電子編碼,實行身份識別,設立專門監(jiān)管機構(gòu)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫對無人機銷售進行登記,建立追查制度,解決“黑飛”問題。

“目前亟需解決的問題是,先厘清無人機歸哪個部門管。”傅添向《法制日報》記者表示。

“如果任由無人機‘黑飛’泛濫,影響的不僅僅是民航安全和公共秩序,還會給人們的日常生活帶來干擾,因此,我國就無人機進行專項立法已迫在眉睫。”張起淮告訴《法制日報》記者。