數(shù)量龐大的各類標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國在“十二五”時期制定發(fā)布國家標(biāo)準(zhǔn)9310項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)20197項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)16545項(xiàng)。截至2016年底，國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)總數(shù)達(dá)到11.6萬項(xiàng)，國家標(biāo)準(zhǔn)樣品總數(shù)達(dá)到1878項(xiàng)。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)超過100萬項(xiàng)。這一標(biāo)準(zhǔn)的總量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國各級立法機(jī)關(guān)和政府部門頒發(fā)的法律法規(guī)之和，標(biāo)準(zhǔn)成為與法律法規(guī)同等重要的現(xiàn)代社會治理工具。尤其是近幾年，標(biāo)準(zhǔn)適用的范圍越來越大，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)及社會管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)占比明顯提升，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、能源資源環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系也不斷健全，標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)覆蓋到一二三產(chǎn)業(yè)和社會事業(yè)的各個領(lǐng)域。

與此同時，國際組織、區(qū)域組織和發(fā)達(dá)國家也在大力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，搶奪這一極具前景的綜合實(shí)力競爭市場主導(dǎo)地位。從標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量來看，國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）已經(jīng)發(fā)布了2.1萬余項(xiàng)國際標(biāo)準(zhǔn)，國際電工組織（IEC）和國際電信聯(lián)盟（ITU）分別發(fā)布了9200項(xiàng)和4000余項(xiàng)國際標(biāo)準(zhǔn)。在歐洲，歐洲標(biāo)準(zhǔn)化組織和歐洲電工組織共同發(fā)布了2萬余項(xiàng)歐洲標(biāo)準(zhǔn)，歐洲電信組織則發(fā)布了超過3萬項(xiàng)歐洲標(biāo)準(zhǔn)。在美國，美國國家標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會（ANSI）發(fā)布了1萬余項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，美國材料與試驗(yàn)協(xié)會（ASTM）等其他行業(yè)組織也發(fā)布了大量的美國國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

國家標(biāo)準(zhǔn)的體系失調(diào)問題

國務(wù)院在《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》中明確指出，現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)中僅名稱相同的就有近2000項(xiàng)，有些標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)指標(biāo)不一致甚至沖突，既造成企業(yè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)困難，也造成政府部門制定標(biāo)準(zhǔn)的資源浪費(fèi)和執(zhí)法尺度不一。特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)涉及健康、安全、環(huán)保，但是制定主體多，28個部門和31個省（區(qū)、市）制定發(fā)布強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)；數(shù)量龐大，強(qiáng)制性國家、行業(yè)、地方三級標(biāo)準(zhǔn)萬余項(xiàng)，缺乏強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)，交叉重復(fù)矛盾難以避免。為解決這一現(xiàn)實(shí)問題，《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》提出：“充分運(yùn)用信息化手段，建立制修訂全過程信息公開和共享平臺，強(qiáng)化制修訂流程中的信息共享、社會監(jiān)督和自查自糾，有效避免推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)在立項(xiàng)、制定過程中的交叉重復(fù)矛盾?！?/p>

然而，國務(wù)院的改革方案發(fā)布后，各行業(yè)主管部門發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)化改革方案正在讓分工負(fù)責(zé)部門日益強(qiáng)勢，統(tǒng)一管理部門日益式微，國家標(biāo)準(zhǔn)體系失調(diào)有難以回頭的危險。例如，2016年12月，安監(jiān)總局牽頭起草、中央頒發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中規(guī)定，“國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門負(fù)責(zé)及時立項(xiàng)、編號、對外通報、批準(zhǔn)并發(fā)布”，統(tǒng)一主管部門淪為沒有監(jiān)督權(quán)的流水線作業(yè)。

與此同時，一些行業(yè)和地方行政主管部門在目前的《標(biāo)準(zhǔn)化法》修訂過程中提出其應(yīng)當(dāng)有權(quán)制定比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點(diǎn)其實(shí)是主張將政府標(biāo)準(zhǔn)按市場標(biāo)準(zhǔn)的形式管理，試圖取消政府標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)調(diào)一致性要求。這種反對意見已經(jīng)造成了一些法律上的松動，現(xiàn)行《標(biāo)準(zhǔn)化法》和國務(wù)院法制辦2016年3月發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)化法（修訂草案征求意見稿）》均規(guī)定：“在公布國家標(biāo)準(zhǔn)之后，該項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)自行廢止。”“在公布國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之后，該項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)自行廢止?！比欢?，在2016年6月之后的《標(biāo)準(zhǔn)化法修訂草案》中取消了“自行廢止”規(guī)則，這就增加了標(biāo)準(zhǔn)體系的維護(hù)難度和成本。

市場主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)度低

主張擴(kuò)大行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的部門一般也是業(yè)務(wù)工作比較重大，標(biāo)準(zhǔn)化工作相對成熟、先進(jìn)的，他們希望在本行業(yè)、本地區(qū)制定更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，從而最大限度地利用標(biāo)準(zhǔn)工具實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)。但是，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均是全國范圍內(nèi)實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)，如果需要提高標(biāo)準(zhǔn)要求，應(yīng)該通過修改國家標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)現(xiàn)，而不能因?yàn)檎殭?quán)劃分創(chuàng)造出兩套標(biāo)準(zhǔn)。相反，如果對同一事項(xiàng)同時出現(xiàn)了國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅屬于國家財政資源的浪費(fèi)使用，而且會造成政出多門，給政府標(biāo)準(zhǔn)貫徹實(shí)施造成困擾，嚴(yán)重?fù)p害國家機(jī)關(guān)的公信力。對于地方標(biāo)準(zhǔn)，如果地方標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)，那么將違反《反不正當(dāng)競爭法》的規(guī)定，存在地區(qū)貿(mào)易壁壘問題?？偠灾?，我國作為一個單一制國家，需要國家政策的一致性；我國作為一個單一的市場環(huán)境，需要統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

《深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案》提出構(gòu)建“中國特色的標(biāo)準(zhǔn)體系”，這一特色應(yīng)當(dāng)是揚(yáng)長避短，兼采政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和市場主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)各自的優(yōu)點(diǎn)。在市場主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)體系國家，其大量的研究均承認(rèn)：市場主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)有公共利益保護(hù)失衡、協(xié)調(diào)度低而阻礙標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)發(fā)揮的弊端。對于政府主導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)，其最大優(yōu)點(diǎn)在于協(xié)調(diào)水平和級別高，能夠高效率地實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化目標(biāo)。美國國會下屬的東西方研究中心2013年發(fā)布的《美國自愿性標(biāo)準(zhǔn)體系：亞洲創(chuàng)新政策的最佳借鑒指南》報告中，特別肯定了以中國為代表的政府主導(dǎo)型標(biāo)準(zhǔn)體系在此方面的理論優(yōu)勢。與此同時，國家標(biāo)準(zhǔn)體系不可重復(fù)，是發(fā)達(dá)國家標(biāo)準(zhǔn)化立法和政策的一致要求。在我國政府標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域需要堅定貫徹協(xié)調(diào)一致的優(yōu)勢特性。

提高推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的要求

為了構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的國家標(biāo)準(zhǔn)體系，國務(wù)院辦公廳于2015年12月頒發(fā)了《國家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，提出在標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施與監(jiān)督各層面加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。目前的《標(biāo)準(zhǔn)化法修訂草案》專門新設(shè)了“監(jiān)督管理”一章，其中規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)行政主管部門在標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施過程中出現(xiàn)重大爭議的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門組織協(xié)商；協(xié)商不成的，由國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制解決?！边@些規(guī)定從預(yù)防和治理兩個層面保障了國家標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)調(diào)一致。

要徹底解決地方政府和行業(yè)主管部門對于高標(biāo)準(zhǔn)的要求，關(guān)鍵則是提高推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的要求和發(fā)展團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)是保底線，推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是提升國家質(zhì)量水平，這才是政府標(biāo)準(zhǔn)的功能所在。作為推薦性的國家標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)建立國標(biāo)應(yīng)有的公信力，適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)要求。

作者：中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院　劉云