司法體制改革正是全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)和民革中央長(zhǎng)期關(guān)注的焦點(diǎn)話題，2016年9月，他們組成“司法體制改革推進(jìn)過程中的有關(guān)問題”聯(lián)合調(diào)研組，在全國(guó)政協(xié)副主席、民革中央常務(wù)副主席齊續(xù)春率領(lǐng)下，先后赴貴州、江蘇兩省，對(duì)司法體制改革開展情況進(jìn)行專題調(diào)研。

鍥而不舍：

為司法體制改革建言

2016年9月21日，貴陽(yáng)，天高云淡，和風(fēng)拂面。伴隨著齊續(xù)春率領(lǐng)的調(diào)研組的航班在黔落地，昭示著全國(guó)政協(xié)社法委、民革中央聯(lián)合大調(diào)研的展開。

在黔期間，調(diào)研組一行深入貴陽(yáng)市花溪區(qū)人民法院和檢察院實(shí)地調(diào)研，聽取情況介紹，觀看庭審直播，與法官、檢察官、律師親切交流，了解基層法院、檢察院司法體制改革進(jìn)展情況；并召開座談會(huì)深入探討貴州省在推進(jìn)司法體制改革遇到的困難和問題，聽取進(jìn)一步完善和推進(jìn)改革的意見和建議。

黨的十五大報(bào)告中就曾提出“推進(jìn)司法改革”，十八大以來(lái)，特別是十八屆三中、四中全會(huì)以來(lái)，按照“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的整體部署，司法機(jī)關(guān)開始全面推進(jìn)深化體制改革工作。

但司改的這些指向，多有涉及司法權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)、中央事權(quán)與地方事權(quán)之間的調(diào)整與博弈。單憑司法機(jī)關(guān)一廂情愿地單兵突進(jìn)，注定步履維艱。理順領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一設(shè)計(jì)改革方案，無(wú)疑將為司法改革破解不同權(quán)力部門之間的權(quán)力牽扯提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

如何紓解環(huán)環(huán)相扣的司改之困，讓人民群眾在每一件司法案件中感受到公平正義，成了調(diào)研組重點(diǎn)關(guān)注的課題。

“推進(jìn)司法體制改革，要落實(shí)和完善司法責(zé)任制，堅(jiān)持法官、檢察官的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，正確處理好主審法官與審委會(huì)、合議庭的關(guān)系。要建立符合司法規(guī)律的司法機(jī)關(guān)內(nèi)部行政管理體制，逐步剝離司法機(jī)關(guān)的非司法事務(wù)。要重視相關(guān)法律的修訂和完善，推進(jìn)司法體制改革與修訂完善法律相互聯(lián)動(dòng)、相互促進(jìn)。”齊續(xù)春出席座談會(huì)時(shí)表示。

事實(shí)上，早在2014年，民革中央就把“深化司法體制改革若干重大問題”作為年度重點(diǎn)調(diào)研課題，其提交的系列建議得到采納，并體現(xiàn)在北京、上海、廣東等地的司法體制改革試點(diǎn)中。與此同時(shí)，全國(guó)政協(xié)也多次圍繞司法體制改革組織專題調(diào)研，委員們連續(xù)多年建言、提案：

——2015年3月，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民革中央主席萬(wàn)鄂湘率民革中央調(diào)研組赴廣東、深圳等地，就巡回法庭運(yùn)行情況及人民法院改革問題進(jìn)行調(diào)研。同年7月，萬(wàn)鄂湘就司法體制改革進(jìn)展情況赴福建調(diào)研，重點(diǎn)聽取了福建省三級(jí)人民法院負(fù)責(zé)同志特別是基層法官的意見建議。

——2015年4月初，全國(guó)政協(xié)社法委在全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)舉行“深化司法體制改革”座談會(huì)，緊接著，馬不停蹄地趕往湖北、上海等地調(diào)研“推進(jìn)人民法院司法體制改革”。

——2016年1月，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅帶隊(duì)走訪最高人民法院、最高檢察院等司法機(jī)關(guān)，為調(diào)研司法改革專題做溝通交流。

——2016年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)與民革中央聯(lián)名提交《關(guān)于保障法官權(quán)益的提案》，呼吁通過完善立法健全法官權(quán)益保障機(jī)制。

——2016年3月和6月，萬(wàn)鄂湘率隊(duì)分別趕往天津、上海、陜西等地就司法體制改革問題進(jìn)行專題調(diào)研。

……

一份份沉甸甸的提案，源于深入扎實(shí)的調(diào)研。

司法責(zé)任制：

既實(shí)現(xiàn)“放權(quán)”又讓大家“放心”

強(qiáng)化法官、檢察官獨(dú)立辦案，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，是司法體制改革的走向。司法責(zé)任制改革是司法體制改革的基石，對(duì)提高司法質(zhì)量、效率和公信力具有決定性影響。

但是如何放權(quán)、放權(quán)度如何掌控，是司法責(zé)任制改革的核心，也是難點(diǎn)。

調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，部分法官干警比較關(guān)心的是員額和薪酬問題，對(duì)責(zé)任談得少，甚至強(qiáng)調(diào)司法豁免權(quán)；一些地方在出臺(tái)主審法官獨(dú)立辦案舉措的同時(shí)，對(duì)需追究的錯(cuò)案的標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定的主體和程序、錯(cuò)案的責(zé)任分擔(dān)等問題，尤其是加強(qiáng)對(duì)他們的監(jiān)督制約力度不足。

“司法責(zé)任制是司法改革的牛鼻子，緊緊牽住這個(gè)牛鼻子，司法改革中的許多難題就能迎刃而解。”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任陳冀平建議成立法官懲戒委員會(huì)，并建立科學(xué)、有效的工作機(jī)制，切實(shí)解決目前法院內(nèi)部對(duì)“錯(cuò)案”不愿追究、不敢追究、疏于追究的現(xiàn)象。

“比如我手頭的這些案子，以前總覺得工作要盡快完成，案件由領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，現(xiàn)在就不一樣了，要求更高、責(zé)任更重。”一位基層法官向調(diào)研組介紹，如今辦理案件時(shí)，他每次簽字前都要把卷宗再細(xì)細(xì)看一遍，一直都在琢磨、調(diào)整、優(yōu)化工作思路。

此外，貴州還在試點(diǎn)推行免除法外責(zé)任，建立了法官職業(yè)保障制度，明確只要不是法官枉法裁判，而是處于本身業(yè)務(wù)素質(zhì)等原因發(fā)生的錯(cuò)案，不追究其法官責(zé)任，保障了法官依法獨(dú)立公正辦案。

數(shù)字的背后，是責(zé)任心態(tài)的變化。

在上述制度的激勵(lì)下，遵義市匯川區(qū)人民法院2015年共受理各類案件7554件。

委員們認(rèn)為，應(yīng)該在推進(jìn)放權(quán)改革中進(jìn)一步加強(qiáng)法律程序內(nèi)的監(jiān)督。充分發(fā)揮二審、再審程序的糾錯(cuò)功能；積極發(fā)揮當(dāng)事人和律師的制約作用，實(shí)現(xiàn)訴訟權(quán)利對(duì)審判權(quán)力的制約。要強(qiáng)調(diào)綜合發(fā)揮審判組織的功能，在推行專業(yè)化審判的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)法官會(huì)議制度的制約力度,注重發(fā)揮審判委員會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)一法律適用的職能。

員額制改革：

把住司法人員的“入口”和“出口”

司法的公正、廉潔和高效,離不開一支高素質(zhì)的司法隊(duì)伍。建立和完善司法人員分類管理制度,是此次司法體制改革的一大“重頭戲”。

“要從制度上保證建立職業(yè)化、專業(yè)化的刑事法官正規(guī)軍。”全國(guó)政協(xié)委員黃爾梅說(shuō)。黃爾梅還有一個(gè)身份：中國(guó)法官協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)女法官協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)。她認(rèn)為，通過嚴(yán)格的遴選程序，選出最優(yōu)秀的法官、檢察官，讓他們更專注辦案，以確保辦案質(zhì)量，從而提升司法公信力。

這個(gè)觀點(diǎn)得到全國(guó)政協(xié)委員汪利民的認(rèn)同。汪利民認(rèn)為，“員額制”改革是司法體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。他舉例說(shuō)，中部某省16個(gè)中級(jí)法院共有334個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中審判執(zhí)行部門166個(gè)，行政事務(wù)部門168個(gè)。法院在職人員的40%左右在行政事務(wù)部門。

汪利民說(shuō)，法官的職業(yè)發(fā)展主要是依靠提高行政職務(wù)，這樣的結(jié)果是優(yōu)秀法官不斷走向領(lǐng)導(dǎo)崗位，優(yōu)質(zhì)司法資源不斷從審判一線流失，出現(xiàn)“提拔一位法院領(lǐng)導(dǎo)，減少一位辦案法官”的現(xiàn)象。

委員們的擔(dān)憂不無(wú)道理。貴州高級(jí)法院向調(diào)研組提供的數(shù)據(jù)顯示：貴州省三級(jí)法院現(xiàn)有5587名法官，按照司法體制改革試點(diǎn)方案需要分流2256人，分流比例達(dá)到了40.36%，未入額人員面臨較大的待遇和心理落差。

為此，貴州等地探索符合司法規(guī)律的員額制，以案定員。通過對(duì)辦案數(shù)量和辦案人力成本進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，綜合考慮轄區(qū)面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、常住人口數(shù)量、當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組結(jié)構(gòu)、法官素養(yǎng)結(jié)構(gòu)等因素，科學(xué)計(jì)算法官員額，合理確定法官、法官助理、書記員之間的科學(xué)比例，破解了“案多人少”的難題。

員額制建立的同時(shí)，也伴隨著退出機(jī)制的完善。

“員額制不是終身制，入額后每年定期進(jìn)行考核，不能勝任崗位工作的，或有廉政作風(fēng)等問題的，退出員額。”貴州法院工作人員向調(diào)研組介紹說(shuō)。

對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員倪邦文認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)青年法官的培訓(xùn)，加快完善司法權(quán)運(yùn)行體制，建立合理的職業(yè)考核機(jī)制、晉升機(jī)制和職務(wù)保障制度，使青年法官能夠在良好的職業(yè)保障環(huán)境中安心工作，有合理的職業(yè)發(fā)展通道和職業(yè)安全保障。

委員們認(rèn)為，員額制改革是一項(xiàng)全新的改革舉措，是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性工作。隨著配套改革的出臺(tái)，員額制改革成效將會(huì)更加明顯。

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，除了人才分流之外，法院等司法機(jī)關(guān)還面臨著司法輔助人員如何“招得來(lái)、用得好、留得住、起作用”的問題。“目前司法輔助人員數(shù)量不足、流動(dòng)性大，購(gòu)買社會(huì)服務(wù)缺乏統(tǒng)一的政策規(guī)定；同時(shí)，司法輔助人員的作用定位不清晰、職業(yè)前景不明確、人員管理不科學(xué)也對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)改革帶來(lái)了挑戰(zhàn)。”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)在其調(diào)研報(bào)告中表示。

委員們認(rèn)為，要把握好各類司法人員的“入口”和“出口”。建議探索實(shí)行限權(quán)法官制度，并依法提供統(tǒng)一的職業(yè)保障；盡快建立司法行政人員與法官或檢察官、司法輔助人員的相互轉(zhuǎn)任通道，同時(shí)明確工資待遇對(duì)照關(guān)系、職務(wù)等級(jí)的評(píng)定規(guī)則，允許符合條件的不同身份人員自愿選擇轉(zhuǎn)任。

權(quán)力清單：

內(nèi)外監(jiān)督把權(quán)力曬在陽(yáng)光下

落實(shí)司法責(zé)任制改革放權(quán)后，在保證檢察官、法官依法獨(dú)立行使權(quán)力的前提下，對(duì)權(quán)力實(shí)施有效的監(jiān)督制約成為關(guān)鍵一環(huán)。

2016年9月28日，調(diào)研組在調(diào)研期間得知，江蘇省試點(diǎn)司改以來(lái)，依據(jù)“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，為法官們制定了“責(zé)任清單”，明確院庭長(zhǎng)審判管理和監(jiān)督活動(dòng)必須控制在職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行。

在規(guī)范院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)審判管理和監(jiān)督職責(zé)方面，江蘇實(shí)現(xiàn)了切實(shí)厘清審判權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)的界限與關(guān)系。如建立院、庭長(zhǎng)權(quán)力清單，以公開透明、全程留痕改進(jìn)監(jiān)督方式、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效；開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件信息登記系統(tǒng)，建立相關(guān)記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。

“獨(dú)立審判不等于孤立審判，有效的監(jiān)督制約還是很有必要的。但一定要明確權(quán)限范圍和行使程序，避免把‘監(jiān)督’變成‘干預(yù)’。”全國(guó)政協(xié)委員、民革河南省委副主委史小紅在肯定江蘇司改的同時(shí)，也提出中肯的建議：應(yīng)區(qū)分行政事務(wù)管理和審判事務(wù)管理，分設(shè)行政院長(zhǎng)和審判院長(zhǎng)，除對(duì)自己擔(dān)任審判長(zhǎng)審理的案件以及訴訟保全等程序性事項(xiàng)外，院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)一律不應(yīng)再簽發(fā)任何裁判文書，由合議庭或獨(dú)任法官簽發(fā)。

事實(shí)上，江蘇省高院也結(jié)合工作實(shí)際，完善了違法審判責(zé)任追究機(jī)制。比如，明確追究違法審判責(zé)任的7種情形；細(xì)化制定法官權(quán)力清單，規(guī)定8種情形導(dǎo)致案件按照審判監(jiān)督程序提起再審后被改判的，不得追究法官辦案責(zé)任。上述規(guī)定，在保證監(jiān)督效果的同時(shí)，也保障了檢察官、法官的權(quán)益。

全國(guó)政協(xié)委員、民革北京市委副主委湯維建認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化最高法院對(duì)地方各級(jí)法院的審判監(jiān)督和指導(dǎo)職能。“通過提審權(quán)的行使，改被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，改事后糾錯(cuò)為提前介入，有助于強(qiáng)化最高法院的司法監(jiān)督和司法統(tǒng)一功能，有助于強(qiáng)化最高法院的司法權(quán)威。”

調(diào)研中，委員們多次聽到一個(gè)涉及司改的詞匯：審級(jí)監(jiān)督。有專家認(rèn)為，審級(jí)制度在刑事司法體系中具有至關(guān)重要的作用，但我國(guó)司法學(xué)者對(duì)其關(guān)注卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。人們多關(guān)注于具體制度的研究，如一審程序中的審判方式改革、如何提高二審程序的開庭率、建立死刑復(fù)核巡回法庭等，很少有人從宏觀的角度對(duì)審級(jí)制度進(jìn)行整體反思。

對(duì)此，委員們還建議在司法體制改革推進(jìn)中應(yīng)“高度重視審級(jí)監(jiān)督，盡可能在訴訟程序內(nèi)和法院系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行糾錯(cuò)。”

司法是社會(huì)公正的最后一道防線，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。但是，如果沒有正確的思想引領(lǐng)，缺乏科學(xué)的方法，司法體制改革就無(wú)法形成合力，甚至寸步難行。調(diào)研組深知，一些地區(qū)在推進(jìn)司法體制改革過程中，確實(shí)遇到了一些突出問題和矛盾，有的問題和矛盾甚至在某種程度上可能制約司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但調(diào)研組堅(jiān)信，只要堅(jiān)持以習(xí)近平總書記“讓人民群眾在每一件司法案件中感受到公平正義”的要求為指引，堅(jiān)持正確的政治方向，鍥而不舍，步履穩(wěn)健，司法體制改革工作必定取得勝利！

風(fēng)正時(shí)濟(jì)，任重道遠(yuǎn)。司法體制改革在未來(lái)幾年里，仍將是全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)、民革中央持續(xù)關(guān)注的話題。“2017年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員還會(huì)提交提案，社法委和民革中央仍將繼續(xù)關(guān)注司法體制改革。”全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)辦公室工作人員向記者表示。