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秦漢新城開發(fā)遭遇文物雷區(qū)
對于開發(fā)商而言,秦漢新城可謂遍地“雷區(qū)”,新城內的秦咸陽宮遺址是全國重點文物保護單位,極度考驗規(guī)劃者的水平和依法行政能力。果然,實際操作中頻頻出現(xiàn)“觸雷者”
咸陽博物院、蘭池大道、秦漢大道、楓丹麗舍房地產、秦漢新城管委會…… 27個單位被陜西秦咸陽宮博物館點名違建。
位于陜西省咸陽市的秦咸陽宮遺址是全國第三批重點文物保護單位,具有2000多年歷史。然而在遺址保護區(qū)內,由于新的城市規(guī)劃建設,先后有27個建設項目未經文物部門審批而上馬,其中包括16個房產項目。這些項目多集中于橫穿秦咸陽宮遺址建設控制地帶的蘭池大道兩側。
就該保護區(qū)內違建問題,國家文物局于2016年兩次下發(fā)行政執(zhí)法督辦單,要求陜西省文物局實施督辦,將調查處理情況于2017年1月12日前匯報國家文物局。
文物遺址旁為何有如此多的違建項目?遺址上的新城
公元前350年,秦孝公由櫟陽遷都至咸陽。此后144年,咸陽宮一直是當時全國政治、經濟、文化的中心,也是軍事上秦統(tǒng)一六國的指揮中心。歷經2000多年滄桑,咸陽塬上的秦咸陽宮遺址和漢王陵,被譽為“天然的歷史博物館”。
從1959年起,經文物工作者幾十年的考古調查,秦咸陽城遺址中心位置基本確定在咸陽市渭城區(qū)窯店鎮(zhèn)牛羊村一帶。該地先后發(fā)現(xiàn)宮殿遺址28處,探明秦咸陽宮城區(qū)、六國宮殿、手工作坊等遺址具體位置。
在遺址發(fā)掘過程中,秦咸陽宮先后出土1萬余件銅器、鐵器、陶器等珍貴文物,1988年被國務院公布為全國第三批重點文物保護單位;2000年被評為“二十一世紀中國一百項重大考古發(fā)現(xiàn)之一”;2010年被國家文物局評為全國36個國家考古遺址立項單位。
歷經數(shù)十年的文物考古調查,秦都咸陽城址的范圍被基本明確,大約東起柏家嘴,西至毛王溝,北到高干渠,南面因渭水河道北移無遺跡可尋。在渭河南岸,則是西安開發(fā)區(qū)草灘生態(tài)產業(yè)園。
根據(jù)陜西省政府2011年的文件顯示,秦咸陽宮遺址保護范圍17.67平方公里,建設控制地帶為45.94平方公里。陜西省政府要求咸陽市政府嚴格按照《文物保護法》,做好秦咸陽宮遺址的文物保護和管理工作。
早在2002年,陜西省西安市和咸陽市簽訂了“西安─咸陽經濟化協(xié)議書”,2011年5月17日,省政府又通過《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》,并正式成立西咸新區(qū)開發(fā)建設管理委員會,下轄空港、灃東、灃西、秦漢、涇河五個新區(qū)。其中,秦漢新城的規(guī)劃,就將秦咸陽宮遺址保護區(qū)囊括于中。
秦漢新城是西咸新區(qū)的核心區(qū)域,總規(guī)劃面積302平方公里,其中大遺址保護區(qū)104平方公里,包括絕對保護區(qū)32平方公里,建設控制地帶和風貌協(xié)調地帶72平方公里,南跨渭河與西安相望。因受到遺址保護區(qū)的制約,所謂302平方公里的規(guī)劃面積里,可供建設用地僅有50平方公里。
對于建設開發(fā)而言,秦漢新城可謂遍地“雷區(qū)”,十分考驗規(guī)劃智慧和依法行政能力。在實際操作中,“觸雷者”頻頻出現(xiàn)。27處違建
中國《文物保護法》第17條規(guī)定,文物保護單位的保護范圍內不得進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)……在全國重點文物保護單位的保護范圍內進行其他建設工程或者爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的,必須經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,在批準前應當征得國務院文物行政部門同意。
也就是說,在全國重點文保單位的保護范圍內進行以上作業(yè)的,除需正常行政審批程序外,還需要多一道手續(xù)——經國務院文物行政部門的同意及省級政府批準。
2016年1月21日,針對秦咸陽宮遺址內項目違建情況,秦咸陽宮遺址博物館向咸陽市渭城區(qū)文物旅游局做了詳細匯報。違建項目匯總表顯示,遺址保護區(qū)內違建項目多達27個。其中,地產住宅項目14個,市政道路及配套設施項目6個,行政辦公樓項目2個,學校項目2個,博物院項目1個,現(xiàn)代觀光農業(yè)和農家樂項目2個。
秦漢新城的管委會辦公樓也位列其中。據(jù)秦漢新城官網介紹,秦漢新城管委會所在地是核心功能區(qū),重點發(fā)展商務辦公、總部經濟、會議展覽、金融保險、創(chuàng)意文化、教育培訓、信息服務、旅游休閑等產業(yè)。
由咸陽市交通局在2009年3月份實施建設的蘭池大道項目,也在違建項目名單之列。這條全長16.76千米、寬65米、總投資5.05億元的道路,是秦漢新城轄區(qū)內最大市政基礎工程。
另一條核心道路秦漢大道也涉及違建。據(jù)西部網2016年8月10日報道,從2011年起,秦漢新城管委會在不履行報批手續(xù)、未進行任何考古發(fā)掘的情況下,在秦咸陽城遺址核心區(qū)域內施工,嚴重威脅到這一區(qū)域地下文物的安全。
報道稱,貫穿秦咸陽城遺址核心區(qū)的秦漢大道項目涉及違法,在秦漢大道施工過程中,咸陽文物部門曾多次下達過停工通知,但沒有擋住其建設的步伐。
2012年6月20日,陜西省文物局關于修建秦漢大道曾明確回復西咸新區(qū)管委會:該項目建設將對秦咸陽城等遺址的完整性及周邊歷史環(huán)境風貌造成一定的破壞和影響,建議進一步優(yōu)化設計方案,采取繞行等方式通過。
2012年10月25日,國家文物局在批復《關于秦咸陽城遺址保護總體規(guī)劃的請示》時也表示,“涉及秦咸陽城遺址保護區(qū)劃范圍內的道路建設項目,應嚴格按照《文物保護法》等有關法律法規(guī)要求,按程序履行報批手續(xù)。”
不過,秦漢新城管委會工作人員介紹,秦漢大道在西咸新區(qū)的總體規(guī)劃內,開工前已完成文物勘探和發(fā)掘工作及道路遺址保護規(guī)劃方案。在施工過程中未鋪設地下管道,只是在原鄉(xiāng)道基礎上加寬了路面,南北兩端為八車道,在穿越遺址保護區(qū)內為兩車道。
在秦咸陽宮遺址核心區(qū)內,多年前就有違建項目存在。比如咸陽市渭城區(qū)內的個別磚廠,違法運行已十年,磚廠和取土面積達到百余畝,對遺址造成破壞。
緊鄰秦咸陽宮遺址的漢王陵周邊,也頻現(xiàn)違建項目。在延陵遺址保護區(qū)內,當?shù)卮迕裾J為王陵的風水好,就將祖墳建在遺址內。
據(jù)秦漢新城管委會的統(tǒng)計數(shù)據(jù),僅延陵周邊就有約2400座違建墓葬,對遺址的破壞由來已久。面對遺址逐漸被侵蝕,咸陽文保部門一位工作人員感慨說:“至于能不能把這個事情攔下來,只能說盡我們能力去督辦,經常去巡查?!倍鄠€項目停滯
2013年10月17日,西咸新區(qū)進一步公布了“秦漢新城分區(qū)規(guī)劃(2010-2020)”,將秦漢新城定位為具有世界影響力的秦漢歷史文明集中彰顯區(qū)。不過,秦漢新城的許多建設項目此時已處于停滯狀態(tài)。
秦漢新城管委會辦公樓東側、2013年7月26日開工的寫字樓“立體城市壹號”項目,處于停滯狀態(tài),工地大門緊閉,無人施工。
秦漢新城掛牌四個月時,秦漢中學(清華附中)項目建設啟動。官方稱,該項目由秦漢新城與清華大學附屬中學合作建設,是清華附中在北京以外的第一個合作辦校項目,也是秦漢新城當時最大的民生項目。作為秦漢中學配套住宅的“佳蓮學院里”項目,規(guī)劃占地約372畝,建成一期項目后處于停滯狀態(tài),后期項目至今未建成。
《財經》記者獲取的資料顯示,已建成的秦漢中學和佳蓮學院里,均未辦理文物審批手續(xù)。
一位知情人透露,秦漢新城管委會成立以來,逐級向各級文物部門上報審批材料,盡管對遺址建設控制地帶做了勘查發(fā)掘工作,至今未有一個項目獲批。 這意味著,這些項目均未批先建。
咸陽新聞網報道,在完成渭河防洪工程的同時,秦漢新城同步打造渭河生態(tài)景觀帶,利用較寬灘面修建運動休閑公園和濕地公園。該工程西起福銀高速,東至西咸交界,南鄰河堤路,北至蘭池大道,全長15公里,綠化面積2040畝。
《財經》記者現(xiàn)場看到,所謂運動休閑公園和濕地公園,其實內含高爾夫球場,其草坪和果嶺已完工。兩年前,因渭河南岸高爾夫球場被曝光,導致北岸的高爾夫球場建設放緩,后續(xù)工程遲遲未完善。
據(jù)此前媒體報道,西安市政府授意西安市水務局,將渭河灘4200畝土地交給開發(fā)商開發(fā)。最初以城市運動公園來規(guī)劃利用,最后卻變?yōu)橐?guī)劃27洞、占地近1600畝的國際標準高爾夫球場。中央紀委監(jiān)察部調查組曾赴西安,對該高爾夫球場項目調查。截至目前,該投資2億元的高爾夫球場,一直處于停滯狀態(tài)。
在渭河北岸的高爾夫球場旁,則是兩個地產項目,分別占地400畝、233畝,兩個項目均以里聯(lián)排、合院別墅為主,均未辦理文物審批手續(xù)。曲江模式難復制
2016年8月,國家文物局針對文物法人違法案件多發(fā)問題,決定從2016年8月起至2018年12月,在全國范圍部署開展“文物法人違法案件專項整治行動”,嚴防、嚴查、嚴辦文物法人違法案件。隨后,國家文物局兩次對陜西省文物局下發(fā)了行政執(zhí)法督辦單。
2016年12月28日,就秦咸陽宮遺址上多處項目涉嫌違法問題,秦漢新城管委會表態(tài),在秦咸陽城遺址建設控制地帶的在建項目,立即全部停工,逐項核查相關手續(xù),并按有關規(guī)定進行處理。
秦漢新城依靠土地出讓來推動城市發(fā)展,以文化旅游為主導,帶動房地產發(fā)展,這種“文化旅游+商業(yè)開發(fā)”的模式,在陜西并非孤例,最具代表的是曲江新區(qū)。
曲江新區(qū)成立13年,先后開發(fā)了大雁塔、大唐芙蓉園、西安城墻、大明宮遺址公園、曲江寒窯遺址公園等文化遺產項目??v觀曲江新區(qū)的建設和發(fā)展,在調整城市格局、提升城市形象、發(fā)展文化旅游、提升周邊地區(qū)的價值等方面堪稱先驅,也被眾多城市所效仿。
但曲江新區(qū)重商業(yè)輕保護的做法,引發(fā)一些文物保護專家的質疑,過度商業(yè)開發(fā)使陜西文化單一化,還會傷了文化的魂。
不過,曲江新區(qū)進行商業(yè)開發(fā)時并未跨越“紅線”,而是圍繞遺址進行周邊開發(fā),推動新區(qū)發(fā)展。
秦漢新城的規(guī)劃布局,類似曲江的“文化旅游+品牌房企”的模式,但兩者之間差異巨大,秦漢新城很難復制“曲江模式”。因為曲江依托的是歷史文化遺產,而秦漢新城依托的是歷史文化遺址,前者僅是文化概念,后者則極易碰觸文物保護紅線。
此外,曲江新區(qū)成立之初,西安周邊開發(fā)區(qū)較少,且處于房地產市場上升期,招商引資壓力略小。如今,西安周邊已被新區(qū)包圍,新區(qū)之中,秦漢新城并不占優(yōu)勢。
而且曲江新區(qū)位于雁塔區(qū)東南,周邊的基礎設施完善,人口較為稠密。秦漢新城地處渭河北岸,所有基礎設施從零開始,需要耗費大量資金,在短時間內很難聚集人氣,從目前秦漢新城房企銷售情況來看,情況不容樂觀。
一位業(yè)內人士分析,西咸新區(qū)總體規(guī)劃偏離實際,在國家級文物保護遺址內搞新城開發(fā)“不可行”。因手握國家級文物保護單位審批權的是國家文物局,秦咸陽宮遺址核心區(qū)的商業(yè)開發(fā)項目很難通過審批。
對于一些地方政府而言,看重的是區(qū)域經濟利益,在文物保護與開發(fā)的抉擇中,往往會選擇后者,但如今,國家文物局加大了違法案件查處力度,秦漢新城能走多遠是一個問號。
編輯:陳佳
關鍵詞:秦漢新城 開發(fā)遭遇 文物雷區(qū)