原標(biāo)題：2016：城管體制改革破題第一年

2016年,城管終于有了“娘家”——住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

這一年,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立城市管理監(jiān)督局,指導(dǎo)全國(guó)城管執(zhí)法工作；住建部起草的《城市管理執(zhí)法辦法》正在根據(jù)各方意見(jiàn)進(jìn)行完善；城市管理執(zhí)法制式服裝及標(biāo)志標(biāo)識(shí)供應(yīng)管理辦法、式樣標(biāo)準(zhǔn)已上報(bào)國(guó)務(wù)院；國(guó)務(wù)院法制辦正在制訂“三項(xiàng)制度”試點(diǎn)方案,全國(guó)地級(jí)以上城管局長(zhǎng)培訓(xùn)班成功舉辦……

這一系列動(dòng)作,顯示我國(guó)城管體制改革開(kāi)始破題。

住建部曬出七個(gè)“第一次”

2016年,城管體制改革都有哪些進(jìn)展呢?住建部城市管理監(jiān)督局的相關(guān)負(fù)責(zé)人,連用了七個(gè)“第一次”相關(guān)工作作為回答。

第一次明確了城市管理主管部門(mén)。2015年12月,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革　改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)首次明確住房城鄉(xiāng)建設(shè)部為全國(guó)城市管理工作的主管部門(mén)。2016年9月,中央編辦批準(zhǔn)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部設(shè)立城市管理監(jiān)督局,負(fù)責(zé)擬訂城管執(zhí)法的政策法規(guī),指導(dǎo)全國(guó)城管執(zhí)法工作,開(kāi)展城管執(zhí)法行為監(jiān)督。

第一次建立了部際聯(lián)席會(huì)議制度。2016年5月,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦牽頭,中央宣傳部、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部等16個(gè)部門(mén)建立了全國(guó)城市管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度,各部門(mén)按照重點(diǎn)任務(wù)分工方案,統(tǒng)籌推進(jìn)改革工作。12月,部際聯(lián)席會(huì)議召開(kāi)了第一次全體會(huì)議。

第一次起草了城市管理執(zhí)法部門(mén)規(guī)章。2016年6月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將起草的《城市管理執(zhí)法辦法》向國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)征求意見(jiàn)。9月,在國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。目前,正在根據(jù)各方面意見(jiàn)進(jìn)行修改完善。

第一次倡導(dǎo)了城市管理工作方法。2016年8月,住建部首次倡導(dǎo)了城市管理“721工作法”,即70%的問(wèn)題用服務(wù)手段解決、20%的問(wèn)題用管理手段解決、10%的問(wèn)題用執(zhí)法手段解決,要求各地改進(jìn)工作方法,變被動(dòng)管理為主動(dòng)服務(wù),變末端執(zhí)法為源頭治理。

第一次舉辦了全國(guó)城管局長(zhǎng)培訓(xùn)班。2016年9月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托全國(guó)市長(zhǎng)研修學(xué)院在北京舉辦了第一期全國(guó)城管局長(zhǎng)培訓(xùn)班,來(lái)自各地級(jí)以上城市的300余名城管局長(zhǎng)參加了培訓(xùn)。

第一次推行了執(zhí)法全過(guò)程記錄。2016年10月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部城市管理監(jiān)督局印發(fā)了《關(guān)于推行城市管理執(zhí)法全過(guò)程記錄工作的通知》,決定在縣級(jí)以上城市管理部門(mén)推行城市管理執(zhí)法全過(guò)程記錄工作,完善城市管理執(zhí)法程序,強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。

第一次啟動(dòng)了隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。2016年11月,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動(dòng)了全國(guó)城市管理執(zhí)法隊(duì)伍“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、樹(shù)形象”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),要求城市管理執(zhí)法人員“四個(gè)做到”:做到依照規(guī)定穿著制式服裝和佩戴標(biāo)志標(biāo)識(shí)；做到從事執(zhí)法工作時(shí)主動(dòng)出示執(zhí)法證件；做到執(zhí)法過(guò)程中堅(jiān)持語(yǔ)言文明和舉止規(guī)范；做到執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行全過(guò)程記錄,嚴(yán)明工作紀(jì)律,著力提高隊(duì)伍素質(zhì),促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

對(duì)此,長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)城管體制改革的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川認(rèn)為,住建部在推動(dòng)落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》方面的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)。雖然中央出臺(tái)《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了城管體制改革的路線(xiàn)圖和時(shí)間表,但是由于各種原因,實(shí)際當(dāng)中落實(shí)起來(lái)還是有很多困難的。難點(diǎn)在于,既要讓相關(guān)行政部門(mén)在認(rèn)識(shí)上從不重視管理到重視管理轉(zhuǎn)變,又要在實(shí)際工作中改變現(xiàn)階段城管執(zhí)法體制存在的明顯不合理之處,住建部能取得上述成績(jī)已屬不易。特別是像上面提到的召開(kāi)部際聯(lián)席會(huì)議等,是對(duì)推動(dòng)城管體制改革發(fā)揮關(guān)鍵作用的工作。

18省印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案

中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年指出,城管體制改革既要頂層設(shè)計(jì),又要狠抓落實(shí),實(shí)現(xiàn)“上”與“下”的良性互動(dòng)。城管體制改革是否順利推進(jìn)關(guān)鍵還在地方。

那么地方在落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》方面做得如何呢?根據(jù)城市管理監(jiān)督局披露的數(shù)據(jù)顯示,目前,已有18個(gè)省正式印發(fā)實(shí)施意見(jiàn)或方案,21個(gè)省選擇了69個(gè)城市先行試點(diǎn),10個(gè)省建立了省級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度。還有很多省份的落實(shí)意見(jiàn)或方案已經(jīng)遞交省級(jí)人民政府審批。總體而言,地方落實(shí)基本上都動(dòng)起來(lái)了。

除了出臺(tái)實(shí)施方案,很多地方還進(jìn)行了具體工作的落實(shí)。比如,上海市設(shè)立住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì),作為城市管理部門(mén),下設(shè)城市管理行政執(zhí)法局作為執(zhí)法機(jī)構(gòu),16個(gè)區(qū)均單獨(dú)設(shè)置城管執(zhí)法局作為區(qū)政府組成部門(mén)。

陜西省按照城市人口(含常住人口和暫住人口)數(shù)量的萬(wàn)分之五到八配備城市管理工作人員。執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū),可適度提高人員配備比例,具體由各設(shè)區(qū)市確定。

佳木斯市將市場(chǎng)監(jiān)管等體制改革中結(jié)余的行政編制,優(yōu)先用于解決基層一線(xiàn)執(zhí)法人員身份問(wèn)題,并將區(qū)縣城市管理部門(mén)列入政府機(jī)構(gòu)序列。

北京市由市公安局分管治安的副局長(zhǎng)兼任市城市管理綜合行政執(zhí)法局局長(zhǎng)。上海市由各區(qū)公安分局副局長(zhǎng)兼任城管執(zhí)法局副局長(zhǎng),區(qū)公安機(jī)關(guān)明確專(zhuān)門(mén)力量,配合城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍開(kāi)展工作。海口市設(shè)立了城市警察支隊(duì),建立了城管、公安領(lǐng)導(dǎo)干部交叉任職制度,市公安局副局長(zhǎng)兼任城管執(zhí)法局副局長(zhǎng),派出所副所長(zhǎng)掛職鎮(zhèn)街城管執(zhí)法中隊(duì)長(zhǎng)。

長(zhǎng)沙市建立健全城市管理考核獎(jiǎng)懲機(jī)制,每年設(shè)立4000萬(wàn)元城市管理獎(jiǎng)勵(lì)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),對(duì)各區(qū)城市管理工作實(shí)行考評(píng)排名、實(shí)施獎(jiǎng)懲,并作為各區(qū)績(jī)效考核的重要指標(biāo)和考核選拔干部的重要依據(jù)。此外還有深圳市全面推行“律師駐隊(duì)”模式,聘請(qǐng)律師為城市管理執(zhí)法隊(duì)伍提供法律咨詢(xún)、審核等服務(wù)。

權(quán)責(zé)清單落實(shí)不理想

按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,各地要按照轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的要求,全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責(zé),優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任清單,向社會(huì)公開(kāi)職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問(wèn)責(zé)機(jī)制。制定責(zé)任清單與權(quán)力清單工作要統(tǒng)籌推進(jìn),并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底,市、縣兩級(jí)城市管理部門(mén)要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。

記者對(duì)18個(gè)省已經(jīng)出臺(tái)的實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn),絕大多數(shù)方案基本都是照抄中央《指導(dǎo)意見(jiàn)》。記者查閱了山東、遼寧、河北、河南、山西、云南、貴州、安徽、四川、甘肅等省份的實(shí)施意見(jiàn)、方案,除明確試點(diǎn)城市和步驟階段,絕大多數(shù)的內(nèi)容和語(yǔ)言都與《指導(dǎo)意見(jiàn)》如出一轍。對(duì)于城管系統(tǒng)最關(guān)心且長(zhǎng)期呼吁的職責(zé)范圍、編制身份問(wèn)題,方案都較為模糊和原則性。

對(duì)于這點(diǎn),莫于川分析指出,《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)考慮了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》規(guī)定的時(shí)間要求,所以確定2016年底之前,市、縣兩級(jí)城市管理部門(mén)要基本完成權(quán)力清單和責(zé)任清單的制定公布工作。這個(gè)要求對(duì)于各地城管執(zhí)法單位來(lái)講確實(shí)有點(diǎn)高,各地在落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的。基于目前住建系統(tǒng)剛剛接手城管工作,以及諸多部門(mén)協(xié)調(diào)等難題,權(quán)責(zé)清單的出臺(tái)不會(huì)很快大范圍展開(kāi)。

城管法規(guī)應(yīng)提高層級(jí)

中央民族大學(xué)法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗教授認(rèn)為,現(xiàn)階段城管體制產(chǎn)生的各種問(wèn)題,原因都在于沒(méi)有一部《城市管理法》來(lái)規(guī)定城市管理誰(shuí)來(lái)管?管什么?怎么管?如何保障城管執(zhí)法?他研究發(fā)現(xiàn),此前城管綜合執(zhí)法的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑,究其根本原因,就是缺少在國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法。

針對(duì)8月19日住建部發(fā)布的《城市管理執(zhí)法辦法(征求意見(jiàn)稿)》,莫于川認(rèn)為,以部門(mén)規(guī)章的形式進(jìn)行城管執(zhí)法立法,法律位階顯低,在權(quán)限配置、隊(duì)伍建設(shè)、信息共享等方面存在明顯不足。特別是最掣肘城管執(zhí)法的部門(mén)協(xié)作方面的內(nèi)容,在規(guī)章中無(wú)法體現(xiàn)。

對(duì)此,莫于川建議,城市管理立法不能再走傳統(tǒng)的立法思路,特別在有較多前期立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)情況下,貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求,立法位階越高越好,至少由國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)。

應(yīng)松年教授認(rèn)為,城市管理主要是地方的事權(quán)。但是,有許多共同性的問(wèn)題需要解決。這個(gè)共同性的問(wèn)題包括城管執(zhí)法體制、權(quán)限、機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)等問(wèn)題,應(yīng)該由中央立法規(guī)范。在此之外,應(yīng)該交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本報(bào)記者萬(wàn)靜）