《草案》與上位法沖突不合法理

由國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施的《氣象災(zāi)害防御條例》,對(duì)于氣象災(zāi)害所給出的定義是,那些自然界存在的大氣現(xiàn)象,它并不包括任何由人為污染造成的災(zāi)害。

因此,呂忠梅認(rèn)為,將“霾”納入氣象災(zāi)害的范疇,既不合“事理”,也不合“法理”。她指出,立法事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的建立和維護(hù),是一種政治家的行為,不能以“技術(shù)化”方式簡(jiǎn)單思維,否則,不僅實(shí)現(xiàn)不了規(guī)范主體行為的預(yù)期目標(biāo),而且會(huì)造成對(duì)社會(huì)秩序的破壞,希望立法者真正秉持“良法善治”的法治思維,慎重對(duì)待法律概念。

孫佑海提出,如果將霧霾列入氣象災(zāi)害,與國(guó)務(wù)院《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致。他認(rèn)為,全力防治污染,根除霧霾形成的內(nèi)因,才是唯一的道路和方法。只有糾正人們不合理的污染環(huán)境的行為,不向環(huán)境中排放污染物,才能從根本上解決霧霾問(wèn)題。

開(kāi)根森也認(rèn)為,將霾列為氣象災(zāi)害,與上位法規(guī)定不一致,與國(guó)內(nèi)外慣例不一致。

開(kāi)根森說(shuō),環(huán)保部和各研究機(jī)構(gòu)以及國(guó)際上的政府主管和研究機(jī)構(gòu)都不把霾或“Smog”(煙霧污染)歸類(lèi)于氣象災(zāi)害。《草案》將霾列入氣象災(zāi)害改變了霾的定義,與國(guó)內(nèi)外慣例認(rèn)知不一致。同時(shí),把霾列為氣象災(zāi)害,客觀上削弱了霾的污染性質(zhì),從而會(huì)削弱對(duì)大氣污染的防治力度。

開(kāi)根森提出,把霾列為自然災(zāi)害勢(shì)必推遲北京大氣污染問(wèn)題的治理進(jìn)程,進(jìn)一步損害公眾的身體健康。

北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院副教授楊朝霞認(rèn)為,立法必須以科學(xué)研究為基礎(chǔ),霾不是氣象災(zāi)害,是人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)天氣等不良條件下造成的不良后果,靜風(fēng)天氣是氣象問(wèn)題,但霾是不良天氣導(dǎo)致的污染問(wèn)題,不是氣象災(zāi)害,和風(fēng)霜雨雪冰雹等氣象災(zāi)害有本質(zhì)區(qū)別,應(yīng)該放在污染防治法律中加以調(diào)整。

北京師范大學(xué)法學(xué)院講師嚴(yán)厚福也質(zhì)疑《草案》的科學(xué)性。他說(shuō),《草案》將霾入法,從立法權(quán)限來(lái)說(shuō)沒(méi)有問(wèn)題,上位法沒(méi)有相關(guān)規(guī)定,但是霾和氣象災(zāi)害是不一樣的,把霾寫(xiě)進(jìn)去不具有科學(xué)性。

劉洪巖說(shuō),霧和霾是兩個(gè)概念,這不是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題,而是一個(gè)常識(shí)問(wèn)題。霧霾的成因比較復(fù)雜,霾一部分是自然因素造成,但大部分是人類(lèi)活動(dòng)造成,建議從科學(xué)角度將自然因素造成的霾和人為因素造成的霾加以區(qū)分。

北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,從科學(xué)角度來(lái)看,將霾列為氣象災(zāi)害是不科學(xué)的。“霾的造成雖然有一定自然因素成因,但主要是由于人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的污染物在靜風(fēng)、逆溫條件下形成的,與冰雹等氣象災(zāi)害在成因上有著本質(zhì)的區(qū)別,從科學(xué)上來(lái)說(shuō)不能列為氣象災(zāi)害。”他說(shuō),從操作層面來(lái)看,霾是可以防治的,氣象災(zāi)害只能減輕損害而不能防治。

馬軍認(rèn)為,《草案》將霾列入氣象災(zāi)害,與國(guó)務(wù)院發(fā)布的《氣象災(zāi)害防御條例》關(guān)于氣象災(zāi)害的定義存在明顯不一致,將影響對(duì)氣象災(zāi)害工作的性質(zhì)定位,混淆霾污染治理主體的責(zé)任。

在他看來(lái),霾若被列為氣象災(zāi)害,不但沒(méi)有科學(xué)性,而且會(huì)留下一個(gè)大的法理上的漏洞。“這是不嚴(yán)肅的,將影響治霾工作的開(kāi)展,如對(duì)地方政府的問(wèn)責(zé)就無(wú)法進(jìn)行。”馬軍說(shuō)。

美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目主任張建宇也反對(duì)將霾列入氣象災(zāi)害范疇。

常紀(jì)文說(shuō),霾不能列為氣象災(zāi)害,建議改為氣象災(zāi)禍。他認(rèn)為,《草案》將霾列為氣象災(zāi)害,已引發(fā)社會(huì)關(guān)注,一旦通過(guò),將帶來(lái)后患。

治霾應(yīng)按大氣法規(guī)定明確部門(mén)職責(zé)

馬軍認(rèn)為,霾若需寫(xiě)入草案,也不應(yīng)與冰雹等自然災(zāi)害并列,可單獨(dú)列為一項(xiàng),說(shuō)明它的本質(zhì)不是自然災(zāi)害,并就其列入原因作出特別說(shuō)明,避免社會(huì)各界對(duì)霾的定義與治理問(wèn)題產(chǎn)生誤解。同時(shí)增加說(shuō)明,明確治霾的責(zé)任仍執(zhí)行大氣法等法律規(guī)定。

“氣象部門(mén)之所以會(huì)積極介入監(jiān)測(cè)和發(fā)布霾預(yù)警,這其中既有社會(huì)需求,也與其技術(shù)條件成熟、受眾范圍廣等有關(guān),現(xiàn)階段氣象部門(mén)對(duì)霾的信息發(fā)布比環(huán)保部門(mén)更及時(shí)。”馬軍建議,環(huán)保部門(mén)重視霾預(yù)警的發(fā)布傳播,借鑒氣象部門(mén)與新媒體合作的經(jīng)驗(yàn),主動(dòng)為新媒體提供接口,拓寬傳播渠道,并優(yōu)化預(yù)報(bào)內(nèi)容,擴(kuò)大環(huán)保部門(mén)在霾預(yù)警方面的影響力。

王明遠(yuǎn)是清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任、教授。他認(rèn)為,霧霾首先是一種天氣現(xiàn)象,同時(shí)也是一種污染現(xiàn)象,不是純粹的氣象問(wèn)題或者污染問(wèn)題,屬于氣象學(xué)和環(huán)境科學(xué)的交叉領(lǐng)域,在科學(xué)上很難把霧和霾切割開(kāi)來(lái)。此外,大氣法第95條規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)的會(huì)商機(jī)制也是由環(huán)保部門(mén)和氣象部門(mén)共同完成。

他認(rèn)為,地方立法應(yīng)進(jìn)一步明確霧霾的法律地位和部門(mén)職責(zé),不影響地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法定義務(wù),不會(huì)沖擊現(xiàn)有管理體制。

建議從根本上消除霧霾產(chǎn)生內(nèi)因

“為了解決霧霾問(wèn)題,在目前的科技條件下,人類(lèi)只能從不排放或減輕排放污染物的行為,找到解決霧霾問(wèn)題的出路。”孫佑海說(shuō),目前,人類(lèi)無(wú)法對(duì)形成霧霾的外因進(jìn)行干預(yù)。但是,可以對(duì)氣象條件的變化情況做出預(yù)報(bào)。他指出,人們可以通過(guò)氣象預(yù)報(bào),告知人們?cè)诔霈F(xiàn)靜風(fēng)、逆溫等氣象條件下,可能有霧霾的發(fā)生,從而為減輕霧霾對(duì)人類(lèi)健康的損害,作出自己的貢獻(xiàn)。

張俊杰提出,將霾歸入氣象災(zāi)害,地方法規(guī)就把它定義成了一種不可抗力,難以預(yù)見(jiàn)、無(wú)法抗拒和無(wú)法避免,從而忽視了霾的人為成因,也忽視了霾是可以徹底治理的客觀事實(shí)。同時(shí),霾的預(yù)警和管理若按照氣象災(zāi)害處理,拉長(zhǎng)了信息和管理鏈條,不利于政府部門(mén)及時(shí)和有效地做出反應(yīng)。

孫佑海建議,政府和環(huán)境保護(hù)部門(mén),要嚴(yán)格貫徹環(huán)境保護(hù)法律法規(guī),切實(shí)以改善環(huán)境質(zhì)量為中心。要以壯士斷腕的決心和勇氣,堅(jiān)決糾正嚴(yán)重污染環(huán)境的行為,以從根本上解決嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題,消除霧霾產(chǎn)生的內(nèi)因。

同時(shí),要支持有關(guān)部門(mén)提高氣象預(yù)報(bào)質(zhì)量,尤其要做好霧霾形成和變化的預(yù)報(bào),履行好氣象部門(mén)應(yīng)盡的職責(zé),努力為避免或減輕霧霾對(duì)人類(lèi)健康的損害,做出氣象部門(mén)應(yīng)有的貢獻(xiàn)。