依法厘清政府債務(wù)范圍 堅決堵住違法舉債渠道

——財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就地方政府債務(wù)問題答記者問

一、 我國地方政府債務(wù)的范圍是什么？如何看待融資平臺公司債務(wù)與地方政府債務(wù)的關(guān)系？

《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定，明確政府和企業(yè)責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。從2015年1月1日起實施的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。

按照法律和國務(wù)院文件規(guī)定，財政部積極推動地方各級政府建立了政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理、風(fēng)險預(yù)警等制度，2015年以來地方政府新增舉債全部采取發(fā)行政府債券方式。同時，財政部會同有關(guān)部門對新預(yù)算法實施前截至2014年末的地方政府性債務(wù)存量進行了清理甄別，分清了政府和企業(yè)的責(zé)任；其中，凡屬于政府債務(wù)的部分，納入限額管理和預(yù)算管理范圍，允許地方逐步發(fā)行地方政府債券進行置換。

目前我國地方政府債務(wù)的范圍，依法是指地方政府債券，以及清理甄別認(rèn)定的2014年末非政府債券形式存量政府債務(wù)。新預(yù)算法實施以后，地方國有企業(yè)（包括融資平臺公司）舉借的債務(wù)依法不屬于政府債務(wù)，其舉借的債務(wù)由國有企業(yè)負(fù)責(zé)償還，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任；地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。

二、 我國政府債務(wù)規(guī)模水平如何？

截至2015年末，我國地方政府債務(wù)16萬億元，如果以債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行的警戒標(biāo)準(zhǔn)。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)10.66萬億元，按照國家統(tǒng)計局公布的GDP數(shù)據(jù)計算，政府債務(wù)的負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為38.9%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經(jīng)濟國家和新興市場國家水平。2016年，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，新增中央政府債務(wù)限額1.4萬億元、地方政府債務(wù)限額1.18萬億元，隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，預(yù)計到2016年末負(fù)債率不會出現(xiàn)大的變化。今后，我國GDP和地方財政收入仍繼續(xù)保持中高速增長，也為地方政府債務(wù)風(fēng)險防控提供了根本支撐。

地方政府債務(wù)資金使用遵循國際通行的黃金法則，依法只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性開支。目前，地方政府適度依法舉債集中用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，符合代際公平原則，能夠有效節(jié)省未來年度相關(guān)建設(shè)開支，以后年度地方政府可以將對應(yīng)的建設(shè)資金調(diào)劑用于償還到期債務(wù)，實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。而且，地方政府用債券資金開展的公益性項目建設(shè)，形成了大量資產(chǎn)，其中有不少屬于可變現(xiàn)資產(chǎn)，為今后地方政府償還到期債務(wù)提供了物質(zhì)保障。

三、 近年來財政部規(guī)范地方政府債務(wù)管理情況如何？

近年來，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部積極貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機制，健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控制度體系，切實防范財政金融風(fēng)險。

一是健全法律和制度體系。推動修訂預(yù)算法、提請國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），從頂層設(shè)計層面構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架。

二是建立限額管理機制。提請全國人大或其常委會批準(zhǔn)了2015年和2016年地方政府債務(wù)限額，要求地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，依法設(shè)置地方政府債務(wù)的“天花板”；印發(fā)對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見，建立了地方政府債務(wù)規(guī)?？刂频拈L效機制。

三是政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理。印發(fā)一般債券和專項債券預(yù)算管理辦法，分別在2016年全國預(yù)算草案、地方預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整方案中完整反映地方政府債務(wù)情況，改變了以往政府債務(wù)游離于預(yù)算之外的局面，主動接受人大監(jiān)督。

四是開展風(fēng)險評估和預(yù)警。綜合運用債務(wù)率等指標(biāo)，組織評估了地方各級政府債務(wù)風(fēng)險情況，并將結(jié)果通報有關(guān)部門和各省級政府，督促高風(fēng)險地區(qū)切實化解風(fēng)險。

五是發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。經(jīng)報國務(wù)院并向全國人大常委會報告，發(fā)行地方政府債券置換政府存量債務(wù)，不僅有效緩解了地方政府償債壓力，也降低了地方政府利息負(fù)擔(dān)。

六是研究制定應(yīng)急處置預(yù)案。指導(dǎo)和督促各省級政府全部制訂本地區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃或應(yīng)急處置預(yù)案。在此基礎(chǔ)上，研究制定地方政府債務(wù)應(yīng)急處置預(yù)案，以妥善做好風(fēng)險事件的應(yīng)急政策儲備。

七是制止違法違規(guī)擔(dān)保融資行為。組織財政部駐各地專員辦核查部分金融機構(gòu)要求地方人大或政府擔(dān)保承諾情況，致函督促其整改，要求不得強迫或接受地方政府擔(dān)保承諾；制止部分地區(qū)違法違規(guī)擔(dān)保承諾行為，核查審計部門發(fā)現(xiàn)的地方政府違法違規(guī)擔(dān)保融資問題，督促地方認(rèn)真整改；重申法律規(guī)定，督促金融機構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營，加強風(fēng)險識別和防范等等。

通過采取上述一系列措施，目前我國地方政府債務(wù)管理取得了積極成效，既發(fā)揮了政府規(guī)范舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，也有利于防范財政金融風(fēng)險。

四、 2016年新增地方政府債券發(fā)行使用情況如何？

經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，2016年新增地方政府債務(wù)限額11800億元，其中一般債務(wù)7800億元、專項債務(wù)4000億元，比上年增加5800億元，落實了中央經(jīng)濟工作會議“積極的財政政策要加大力度”、“階段性提高財政赤字率”的要求。截至9月底，全國地方已經(jīng)發(fā)行新增地方政府債券11347億元，占全年新增限額的96.2%。

按照黨中央、國務(wù)院要求，2016年地方政府新增債券資金，主要用于重大公益性項目支出。各地積極采取措施，用好用足新增地方政府債券資金，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，對實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)增長、實體經(jīng)濟去杠桿、經(jīng)濟社會事業(yè)補短板發(fā)揮了重要作用。

五、 發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)工作進展如何？

2015年底，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)的《財政部關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號）明確，將在三年左右的過渡期內(nèi)，發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)中非政府債券形式的債務(wù)。自這項工作啟動以來，至2016年9月底，全國地方累計完成發(fā)行置換債券7.2萬億元。

通過發(fā)行政府債券置換存量債務(wù)，進一步規(guī)范了地方政府債務(wù)管理，促進政府債務(wù)依法全部納入預(yù)算管理；減輕了地方政府到期債務(wù)集中償還壓力，有利于支持金融機構(gòu)化解系統(tǒng)性風(fēng)險；降低了地方政府利息負(fù)擔(dān)，初步匡算2015-2016年累計為地方節(jié)約利息支出6000億元；維護了地方政府信用，化解了許多因舉債不規(guī)范形成的矛盾，有助于提升居民消費能力、增強企業(yè)投資潛力，對當(dāng)前經(jīng)濟下行期間地方經(jīng)濟穩(wěn)增長起到了積極作用。

六、 當(dāng)前地方政府債務(wù)的主要風(fēng)險是什么？如何防范地方政府債務(wù)風(fēng)險？

近年來，按照國務(wù)院工作部署，財政部會同有關(guān)部門積極落實預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文件精神，切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理，取得了積極成效。根據(jù)相關(guān)指標(biāo)評判，地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。但是，當(dāng)前地方政府債務(wù)領(lǐng)域也存在一些新的問題，主要是局部地區(qū)償債能力有所弱化、個別地區(qū)風(fēng)險超過警戒線、違法違規(guī)融資擔(dān)?，F(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項目存在不規(guī)范現(xiàn)象等等。

下一步，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，財政部將繼續(xù)堅持“開前門、堵后門”的改革思路，進一步完善地方政府債務(wù)管理制度，堅決制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，堵住各種不規(guī)范渠道，切實防范化解財政金融風(fēng)險。一是健全地方政府債務(wù)管理制度。督促地方嚴(yán)格落實政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)規(guī)模，規(guī)范政府舉債程序。二是合理安排新增債券規(guī)模。充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，通過開好“前門”，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩(wěn)增長、補短板。三是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)。減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)，緩解地方償債壓力，防范財政金融風(fēng)險。四是推進融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資。剝離融資平臺公司政府融資職能，并繼續(xù)發(fā)揮轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。五是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制。加強對地方政府債務(wù)風(fēng)險的評估和預(yù)警，堅持法治化原則分類處置風(fēng)險事件，依法實現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人合理分擔(dān)風(fēng)險。六是堅決制止地方政府違法違規(guī)融資行為。建立財政部駐各地專員辦對地方政府債務(wù)的日常監(jiān)督機制，依法加大查處和曝光力度，對違法違規(guī)的地方政府、金融機構(gòu)，會同有關(guān)監(jiān)管部門依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。