——環(huán)保專(zhuān)家解讀《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》

作為環(huán)境治理的“底盤(pán)性”制度改革，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直管理制度改革(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“垂改”)是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

如何理解此次垂改的基本路徑，怎樣解決環(huán)保領(lǐng)域的突出問(wèn)題，又怎樣處理好環(huán)保機(jī)構(gòu)的隸屬條塊關(guān)系……針對(duì)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的相關(guān)規(guī)定，本報(bào)記者采訪(fǎng)了環(huán)境保護(hù)部地方環(huán)保垂直管理工作小組辦公室副主任吳舜澤。

改革路徑：圍繞“4個(gè)突出問(wèn)題”系統(tǒng)解決

現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，使環(huán)保責(zé)任難以落實(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象大量存在。為此，在十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記將其概括為“4個(gè)突出問(wèn)題”：

“一是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督責(zé)任，二是難以解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，三是難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問(wèn)題的新要求，四是難以規(guī)范和加強(qiáng)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)?！?/p>

“這是為什么實(shí)施垂改的主要背景?！兑庖?jiàn)》始終堅(jiān)持以‘4個(gè)突出問(wèn)題’為導(dǎo)向，整體架構(gòu)也圍繞如何解決突出問(wèn)題來(lái)展開(kāi)?！眳撬礉芍赋?。

以如何解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法的干預(yù)為例，《意見(jiàn)》主要從三個(gè)層面破解：一是體制上，省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效；市級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)。二是保障上，駐市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物管理在市級(jí)。三是領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，縣級(jí)環(huán)保分局領(lǐng)導(dǎo)班子由市級(jí)環(huán)保局直接管理，市級(jí)環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)班子由省級(jí)環(huán)保廳(局)主管。

在吳舜澤看來(lái)，《意見(jiàn)》對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察、環(huán)境執(zhí)法等不同領(lǐng)域，省市縣不同層級(jí)實(shí)施了有上有下、有收有留的差別化安排?！袄?，市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，上收到省級(jí)，防止生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)干擾；縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)測(cè)，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)，留在屬地配合環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍，提高環(huán)境執(zhí)法效能?！?/p>

“這一系統(tǒng)設(shè)計(jì)，回應(yīng)了地方訴求，兼顧了現(xiàn)實(shí)情況，具有較好的可操作性?！眳撬礉稍u(píng)價(jià)道。

基本方向：建立條塊結(jié)合的管理體制

在吳舜澤看來(lái)，實(shí)施垂改，調(diào)整機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系是手段，重構(gòu)條塊關(guān)系是方向，落實(shí)各方責(zé)任是主線(xiàn)，推動(dòng)發(fā)展和保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)是落腳點(diǎn)，“尤其要摒棄垂改后地方環(huán)保主體責(zé)任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或上交到上級(jí)政府的錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)”。

“垂改是要強(qiáng)化地方黨委和政府的生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員的主要責(zé)任，尤其要通過(guò)條上的垂改來(lái)倒逼地方政府履責(zé)，制度化、機(jī)制化、長(zhǎng)效化地推動(dòng)、落實(shí)發(fā)展和保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)——這是環(huán)保垂直管理制度改革與其他改革的一個(gè)明顯不同?！眳撬礉蓮?qiáng)調(diào)。

為了不因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責(zé)任，也不讓地方黨委和政府權(quán)責(zé)不等、沒(méi)有手段、無(wú)法履責(zé)，《意見(jiàn)》把充分調(diào)動(dòng)條塊兩方面積極性作為基本方向，并提出包括“省市縣政府建立健全環(huán)保議事協(xié)調(diào)機(jī)制”在內(nèi)的五方面措施。對(duì)此，吳舜澤認(rèn)為，這是通過(guò)改革，將實(shí)際普遍存在的以環(huán)保系統(tǒng)為主的環(huán)境履責(zé)體系，調(diào)整為地方黨委和政府負(fù)責(zé)、環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、相關(guān)部門(mén)各司其職的大環(huán)保工作格局，“目的就是建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制”。

創(chuàng)新做法：先行先試再有序推進(jìn)

《意見(jiàn)》針對(duì)制約現(xiàn)實(shí)工作、多年來(lái)反映強(qiáng)烈、長(zhǎng)期期待解決的體制機(jī)制問(wèn)題，提出了一些很好的解決思路、辦法和措施。用吳舜澤的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是“含金量很高”。

“例如，賦予環(huán)境監(jiān)察新內(nèi)涵，建立健全獨(dú)立權(quán)威高效、專(zhuān)司督政的環(huán)境監(jiān)察體系，日常駐點(diǎn)監(jiān)察和定期督察巡視相結(jié)合，形成制度鏈條；將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府的執(zhí)法部門(mén)序列，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，明確環(huán)境執(zhí)法人員統(tǒng)一著裝，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法權(quán)威性……”吳舜澤認(rèn)為，這些創(chuàng)新舉措彰顯了中央改革的決心和力度，需要各地結(jié)合地方實(shí)際，積極探索創(chuàng)新。

黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)本次垂改作出“前期準(zhǔn)備、地方試點(diǎn)、全面推進(jìn)”三步走的部署，《意見(jiàn)》的印發(fā)標(biāo)志著第一步順利完成、第二步正式啟動(dòng)。當(dāng)前，推動(dòng)地方搞好試點(diǎn)是重中之重。

據(jù)吳舜澤介紹，目前河北、上海、福建、河南、貴州、青海等12個(gè)省(市)以黨委或政府名義提出了改革試點(diǎn)申請(qǐng)，開(kāi)展了改革實(shí)施方案起草等前期準(zhǔn)備工作。“環(huán)境保護(hù)部、中央編辦將從東中西部區(qū)域統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問(wèn)題類(lèi)型等方面考慮，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份，成熟一個(gè)、備案一個(gè)、啟動(dòng)一個(gè)，力爭(zhēng)在2017年6月底前完成試點(diǎn)工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全國(guó)省以下環(huán)保部門(mén)將按照新制度高效運(yùn)行。”