漫畫張建輝

8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，對中央與地方如何劃分財(cái)政事權(quán)，及如何劃分支出責(zé)任給出了原則性意見，并提出了2016年先從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，2017—2018年深入到復(fù)雜的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革的改革路線圖。意見同時(shí)提出，要研究起草《政府間財(cái)政關(guān)系法》，形成保障中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系。這是22年來首個(gè)央地事權(quán)劃分改革意見。

分解好央地財(cái)政事權(quán)，簡言之就是分解好各級政府的權(quán)責(zé)。政府間事權(quán)劃分不僅涉及行政權(quán)劃分、經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)劃分，還涉及立法、司法等廣義公共服務(wù)部門。既涉及“小事權(quán)”又涉及“大事權(quán)”，這預(yù)示了央地事權(quán)劃分的改革效應(yīng)面之廣闊。現(xiàn)實(shí)來看，市場調(diào)控能否協(xié)調(diào)，政令能否統(tǒng)一，離不開央地財(cái)政事權(quán)合理劃分構(gòu)建的政策執(zhí)行體系；長遠(yuǎn)來看，現(xiàn)代財(cái)政制度的建立及基于這一目標(biāo)的諸多改革進(jìn)程，央地關(guān)系的重新建構(gòu)，也需要以央地事權(quán)劃分作為撬動(dòng)支點(diǎn)。

財(cái)稅體制改革需要第三次飛躍

從財(cái)政的角度看，優(yōu)化央地關(guān)系已躍過兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

第一個(gè)節(jié)點(diǎn)是1994年的分稅制改革。分稅制改革前，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央和地方的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上是承包制，即地方政府包稅包利，完成中央規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)。從事后的總結(jié)看，將現(xiàn)代稅制過度簡化，催生了鼓勵(lì)通貨膨脹和地方隱瞞收入兩種傾向。因?yàn)椋绞峭ㄘ浥蛎浽饺菀淄瓿砂惾蝿?wù)，而地方出于自身發(fā)展等需要，不愿意多交稅收。其結(jié)果，不僅引發(fā)了上世紀(jì)80年代中后期的通脹，而且導(dǎo)致財(cái)政稅收“央弱地強(qiáng)”，中央對財(cái)政和經(jīng)濟(jì)調(diào)控應(yīng)有的主導(dǎo)權(quán)部分流失。基于這種情況，推出了分稅制改革。1994年的分稅制改革，基本理順了稅制和稅收征管、財(cái)政體制。改革之后，財(cái)政收入連年大幅度增長，不僅中央的財(cái)政收入增長，地方財(cái)政也在增長。過去的地方向中央轉(zhuǎn)移支付變?yōu)橹醒胂虻胤睫D(zhuǎn)移支付，有力地增強(qiáng)了中央推動(dòng)改革的主導(dǎo)性。

第二個(gè)節(jié)點(diǎn)是1998年開始建立公共財(cái)政，啟動(dòng)預(yù)算管理體制改革。規(guī)范了預(yù)算編制方法和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行部門總預(yù)算交由人大批準(zhǔn)。與此同時(shí)，改革了國庫管理體制，實(shí)現(xiàn)了國庫集中支付，由此建立了各部門是預(yù)算執(zhí)行單位、財(cái)政部門是預(yù)算撥付和監(jiān)督單位的機(jī)制。此后，分稅制和預(yù)算管理機(jī)制子系統(tǒng)的改革，一直沒有停頓。比如預(yù)算管理體制，經(jīng)過10年醞釀歷經(jīng)四審，2014年頒行了新預(yù)算法，規(guī)定除一般公共預(yù)算外，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)濟(jì)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算也納入預(yù)算管理范疇，對政府部門預(yù)算公開也作了更詳盡的法律規(guī)定等等。

當(dāng)下，形勢的發(fā)展，對財(cái)稅體制的第三次改革發(fā)出了急切呼喚。一方面，隨著基本公共服務(wù)普及和公共財(cái)政支付迅速增加，地方承擔(dān)的事權(quán)越來越多，在財(cái)權(quán)不能匹配的情況下，地方被迫轉(zhuǎn)向土地財(cái)政尋求財(cái)源，形成了嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴癥，同時(shí)亂收費(fèi)、收“過頭稅”現(xiàn)象有增無減，扭曲了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展路徑，遲滯了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程；另一方面，制度建設(shè)雖然成績令人注目，但沒有得到有效落實(shí)，迄今為止仍有60%左右的部門預(yù)算沒有按法律規(guī)定交由人大審查，小金庫屢查屢設(shè)，三公經(jīng)費(fèi)、彩票資金的監(jiān)管存在空白，預(yù)算管理不細(xì)導(dǎo)致年底部門突擊花錢現(xiàn)象難以禁絕，巨額財(cái)政款項(xiàng)和其他政府性資金沉睡降低了使用效率等等，都表明了補(bǔ)強(qiáng)制度短板的必要性。

事權(quán)劃分改革何以成突破口

財(cái)稅體制改革，涉及的層面眾多。為什么選擇央地事權(quán)劃分改革作為新的突破口？一言以蔽之，要抓主要矛盾。

財(cái)稅體制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要工具。眾所周知，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力有增無減，下行壓力主要表現(xiàn)在什么地方？除去外部環(huán)境的不穩(wěn)定因素外，從內(nèi)部來看，主要表現(xiàn)在產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、地方債存在局部危機(jī)、房地產(chǎn)泡沫與去庫存關(guān)系難以理順、實(shí)體經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要進(jìn)一步改善、環(huán)境和食品安全治理有待增強(qiáng)等方面。而這些主要矛盾，都與央地財(cái)事權(quán)不匹配有直接關(guān)聯(lián)。消除過剩產(chǎn)能，清除僵尸企業(yè)，中央設(shè)立了目標(biāo)，但需要地方積極配合。既要保證宏調(diào)任務(wù)完成，又要保證地方發(fā)展后勁，如何平衡？既要通過中央代發(fā)債、地方自主發(fā)債增強(qiáng)地方發(fā)展后勁，又要防止地方變相發(fā)債引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，如何把控？既要在一線城市和熱門二線城市防止房地產(chǎn)泡沫生成，又要在三四線城市去庫存，為新型城鎮(zhèn)化打好基礎(chǔ)，怎樣“因城施策”？實(shí)體經(jīng)濟(jì)怎樣才能消除稅費(fèi)過重困擾，敢于投資愿意發(fā)展？環(huán)境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“綁架”？央地財(cái)事權(quán)的科學(xué)劃分，能夠提供答題的鑰匙。

據(jù)財(cái)政部此前的數(shù)據(jù)，中央集中了全國財(cái)政收入的50%以上，但中央財(cái)政支出只占全國的20%左右。這與其他可比較大國形成了鮮明對比。美國作為權(quán)力分散的經(jīng)濟(jì)體，中央支出大約占60%左右，日本中央財(cái)政支出占40%以上，歐洲主要國家的中央財(cái)政支出占比通常在50%。近年來，各主要經(jīng)濟(jì)體的中央財(cái)政支出還在增長。這部分緣于金融危機(jī)發(fā)生后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇需要中央財(cái)政作出更大貢獻(xiàn)，根本上則緣于中央財(cái)政對重大事務(wù)承擔(dān)著明確的法律職責(zé)。

從中國的實(shí)際情況看，增加中央財(cái)政支出，同時(shí)賦予地方能夠匹配的財(cái)事權(quán)，對于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力尤其必要。過去，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)和壓力的主要策略是貨幣政策的調(diào)整。在金融危機(jī)期間，這一策略已用到極致。雖然刺激性的貨幣擴(kuò)張政策保證了中國經(jīng)濟(jì)在危機(jī)期間的增長速度，但也留下了后遺癥，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和環(huán)境透支就是其顯性癥狀。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，沿用刺激性貨幣政策已無大的空間，實(shí)施積極的財(cái)政政策，成為最恰當(dāng)選項(xiàng)。而讓積極的財(cái)政政策充分發(fā)揮作用，修復(fù)體制弊端，讓中央財(cái)政和地方財(cái)政得到善用，是前提條件。從這個(gè)角度看，啟動(dòng)央地事權(quán)劃分改革，既是財(cái)稅體制改革的原有議題，也有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性。

央地事權(quán)劃分怎樣有的放矢

國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，無論從原則設(shè)定還是具體實(shí)施方案上看，都是去弊興利式的“有的放矢”。

總體來看，指導(dǎo)意見至少有三大“亮點(diǎn)”。一是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)。意見特別指出，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。國防、外交、國家安全等劃分為中央事權(quán)不難理解，將全國重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源等列為中央的財(cái)政事權(quán)尤為引人注目。過去，稀土等戰(zhàn)略資源的無序競爭和廉價(jià)出口曾引發(fā)廣泛關(guān)注。重大民生和戰(zhàn)略性資源的財(cái)事權(quán)歸于中央，既是糾偏，也體現(xiàn)了維護(hù)國家安全和重大民生的中央職責(zé)。實(shí)際上，在主要經(jīng)濟(jì)體，食品、藥品安全等領(lǐng)域，向來都屬于中央或聯(lián)邦權(quán)力，輕易不會(huì)下移。適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，體現(xiàn)了與國際管理經(jīng)驗(yàn)接軌的開放態(tài)度。

二是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)。央地共同財(cái)政事權(quán)過多，是造成政府職能定位不清、職責(zé)交叉、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化程度不高、相互推諉責(zé)任現(xiàn)象的主要源頭。減并央地共同事權(quán)，不僅有利于避免上述現(xiàn)象，也為確立地方事權(quán)打開了空間。只有地方事權(quán)得到明確厘定，才可能討論如何匹配與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)。中央和地方的財(cái)政支出比例，才有可能找到合適的測算點(diǎn)。

三是對中央和地方的財(cái)政事權(quán)、央地共同財(cái)政事權(quán)要分別確定承擔(dān)支出責(zé)任。對于央地財(cái)政事權(quán)劃分，一直有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央收入過多，地方收入過少。從央地財(cái)政支出比看，這種觀點(diǎn)可能部分符合實(shí)際情況，但央地事權(quán)劃分不是損有余補(bǔ)不足這么簡單的計(jì)算題，而必須既要考量財(cái)政事權(quán)匹配，又要防止形成分裂的財(cái)稅體系。分別確立央地不同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任，有利于維護(hù)財(cái)稅體系的統(tǒng)一性，同時(shí)，也為下一步改革和減少中央轉(zhuǎn)移支付，提高資金運(yùn)行效率，留下新的改革空間。

從合理劃分財(cái)政事權(quán)介入，經(jīng)過合理支出責(zé)任，完成央地財(cái)政事權(quán)的劃分，提高地方財(cái)政事權(quán)的匹配度，最后形成政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系，這是基于當(dāng)下治理架構(gòu)的妥善改革之舉。不僅有利于歸集改革能量，還能避免付出過多改革成本。

宏觀目標(biāo)是國家治理現(xiàn)代化

從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到包稅包干制，從分稅制改革到建立預(yù)算管理機(jī)制，從新預(yù)算法頒行到此次央地財(cái)政事權(quán)劃分改革，每一次變革，都記錄了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的努力。實(shí)際上，財(cái)政制度記錄的就是國家治理現(xiàn)代化的歷程。放諸中國數(shù)千年的國家治理進(jìn)程中看，從來沒有在這么短的時(shí)間內(nèi)，有過如此頻繁的改革，也從沒有達(dá)到今天的改革深度。這固然是緣于時(shí)代變革賦予的改革命題，但同時(shí)也表明了中國現(xiàn)代化進(jìn)程的成就。只有具備了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和改革經(jīng)驗(yàn)，國家治理現(xiàn)代化才能成為切實(shí)目標(biāo)。

需要指出的是，盡管從財(cái)政制度的改革內(nèi)容看，不乏與國際先進(jìn)的國家治理經(jīng)驗(yàn)接軌之處，各國的事權(quán)劃分都有必須遵循的普遍規(guī)律和內(nèi)在邏輯，具有一定的共性。但是，中國的改革有自身的特殊之處。縱觀歐美國家的財(cái)政制度，單一制國家中央財(cái)政事權(quán)較重，聯(lián)邦制國家財(cái)政事權(quán)相對分散。而中國傳統(tǒng)上在政治層面實(shí)施的是中央集權(quán)制度，進(jìn)入改革開放時(shí)代以來，政治層面中央集中權(quán)力，經(jīng)濟(jì)方面賦予地方相應(yīng)權(quán)力，這種體系與歐美國家存在很大不同，國外學(xué)者稱之為“分散的集權(quán)體制”。

基于這種體制推行的財(cái)政體制改革，不可能照搬國際經(jīng)驗(yàn)了事，而必須充分評估中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，權(quán)力體系運(yùn)行特點(diǎn)，盡可能通過帕累托改進(jìn)的方式，尋找并擴(kuò)大政府和市場、中央和地方的利益共同點(diǎn)，以較低成本完成治理體系的演化。

從財(cái)政事權(quán)劃分這個(gè)微觀層面看，改革的成功標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為三個(gè)：一是中央財(cái)政事權(quán)的適度加強(qiáng)，是否有利于提高普惠式的公共服務(wù)，增強(qiáng)國家安全；二是各級政府的財(cái)政事權(quán)是否得到合理匹配并改變粗放發(fā)展觀；三是能否改善社會(huì)分配體系和企業(yè)發(fā)展環(huán)境。而從國家治理現(xiàn)代化這個(gè)更宏觀的層面考量，財(cái)政事權(quán)劃分改革能否預(yù)留改革空間，帶動(dòng)政府職能、立法、司法層面的改革，能否推動(dòng)法令統(tǒng)一和市場的統(tǒng)一，能否將央地博弈轉(zhuǎn)化為央地相互促進(jìn)，是關(guān)鍵指標(biāo)。

從十八大到十八屆三中、四中、五中全會(huì)，都對推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分作出過部署。這些部署體現(xiàn)的，是對國家治理現(xiàn)代化的不懈追求和歷史擔(dān)當(dāng)。央地財(cái)政事權(quán)劃分改革作為完成歷史使命的組成部分，沒有理由不積極推進(jìn)，玉汝于成。（徐立凡）