記者 郄建榮 制圖／高岳

2015年是新環(huán)保法實(shí)施元年，也是社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟主體資格被正式確認(rèn)元年。但是，環(huán)境公益訴訟并未出現(xiàn)“井噴”。自然之友法律與政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓今日向《法制日?qǐng)?bào)》記者透露，2015年，由社會(huì)組織所提出的環(huán)境公益訴訟只有37起。

葛楓介紹說，環(huán)境公益訴訟的個(gè)案數(shù)量相較新環(huán)保法之前大幅上升，但是相較我國嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，這個(gè)數(shù)量還太少。同時(shí)，環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施尚未在全國范圍內(nèi)鋪開。

在葛楓看來，新老法律不銜接的問題，環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費(fèi)用的如何使用管理及監(jiān)督等都亟待解決。

北京大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士、副教授王社坤以及北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院碩士馬榮真則認(rèn)為，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力和訴訟意愿都較低也是一個(gè)不能忽視的問題。

環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟仍有門檻

據(jù)自然之友統(tǒng)計(jì)，2015年，包括自然之友、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)(以下簡稱綠發(fā)會(huì))等9家環(huán)保組織共提起環(huán)境公益訴訟37起。其中，6起在當(dāng)年審結(jié)。

據(jù)葛楓與自然之友法律與政策倡導(dǎo)項(xiàng)目主任王惠詩涵介紹，提起環(huán)境公益訴訟的9家環(huán)保組織中除了貴陽公眾環(huán)境教育中心、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)和自然之友在新環(huán)保法實(shí)施之前提起過環(huán)境公益訴訟外，另外6家是首次擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟的原告。

葛楓透露，據(jù)自然之友不完全統(tǒng)計(jì)，目前，在各地從事環(huán)境保護(hù)相關(guān)公益活動(dòng)的民間環(huán)保組織中約有30余家符合環(huán)境公益訴訟起訴資格，而其中有意愿提起環(huán)境公益訴訟的組織并不多。

從事環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織普遍認(rèn)為，相比我國嚴(yán)重的環(huán)境現(xiàn)狀，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量仍太少。

“除了個(gè)別環(huán)保組織外，絕大部分環(huán)保組織的訴訟能力和訴訟意愿都較低。”在王社坤以及馬榮真看來，環(huán)保社會(huì)組織中的法律專業(yè)成員較少；部分還都是志愿者；從事環(huán)境法律服務(wù)的專職成員，投入到環(huán)境公益訴訟中的時(shí)間和精力難以保證。

葛楓認(rèn)為，法律對(duì)主體資格有比較嚴(yán)格的限制也是一個(gè)原因。她說，盡管新環(huán)保法已經(jīng)明確了社會(huì)組織的公益訴訟主體資格，但是，實(shí)際訴訟過程中，一些案件仍然遇到“門檻”問題?！?015年12月，針對(duì)云南昆明大型煉油項(xiàng)目，自然之友提起的重大風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性訴訟，已按要求提交補(bǔ)正材料，目前仍在等待結(jié)果?！备饤鞲嬖V《法制日?qǐng)?bào)》記者，就2010年大連“7·16溢油事件”，大連市環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)也曾提起環(huán)境公益訴訟，但是，法院裁定不予受理。

葛楓透露，2015年3月，自然之友提起的重慶渣堆水污染案和內(nèi)蒙神華煤制油項(xiàng)目草原生態(tài)破壞案至今沒有收到法院的任何回復(fù)。

究其原因，葛楓與王惠詩涵認(rèn)為，各地法院對(duì)民事訴訟法、新環(huán)保法及相關(guān)司法解釋中的環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定理解不一。“有的做限制性的理解，有的做寬松式理解?！彼齻兘ㄗh，在目前只有少數(shù)幾家環(huán)保社會(huì)組織有意愿有能力提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)狀況下，對(duì)其主體資格的法律規(guī)定不宜做過多的限制性解釋。

同時(shí)，她們認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖突比較明顯時(shí)，環(huán)境司法如何能夠保持獨(dú)立，不受行政等各方力量的影響是關(guān)鍵。此外，目前，社會(huì)組織發(fā)展的還不成熟，很多地方的法院對(duì)社會(huì)組織的了解有限，因此會(huì)十分謹(jǐn)慎的對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行資格審查，這也影響了法院受理環(huán)境公益訴訟。

葛楓與王惠詩涵提出，不能再為環(huán)境公益訴訟立案設(shè)置門檻。

建議允許提起行政公益訴訟

自然之友對(duì)2015年社會(huì)組織為原告的環(huán)境公益訴訟各省立案情況進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，全國只有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14省(市)的法院受理了社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟。

“從統(tǒng)計(jì)情況來看，江蘇、貴州、山東和福建在立案數(shù)量上分別是11起、8起、4起、4起；浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川也實(shí)現(xiàn)零的突破，分別有一起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理?！备饤髡f，綜合分析來看，一個(gè)區(qū)域是否有專門的環(huán)境司法機(jī)構(gòu)設(shè)置、當(dāng)?shù)卣八痉ㄏ到y(tǒng)是否對(duì)環(huán)境司法和社會(huì)組織提起公益訴訟持積極開放的態(tài)度，是環(huán)境公益訴訟制度在當(dāng)?shù)啬芊竦靡杂行?shí)施的關(guān)鍵因素。

據(jù)她介紹，貴州省的8起公益訴訟案件均在貴陽清鎮(zhèn)市人民法庭生態(tài)保護(hù)法庭立案受理；福建省共有4起環(huán)境民事公益訴訟案件被立案受理?！案＝ㄊ∈橇謽I(yè)大省，之前，省各級(jí)法院系統(tǒng)有專門的林業(yè)審判庭，現(xiàn)在更名為‘生態(tài)環(huán)境審判庭’,將單純的林業(yè)林權(quán)保護(hù)拓展到全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！备饤髡f。

葛楓指出，全國34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中只有14個(gè)省(市)受理了社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟案件，她認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施尚未在全國范圍內(nèi)鋪開。

同時(shí)，社會(huì)組織不能提起環(huán)境行政公益訴訟也是一個(gè)缺憾?！坝捎谛姓V訟法缺乏公益訴訟的明確規(guī)定，2015年沒有社會(huì)組織為原告的行政公益訴訟?！备饤髡f，目前，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案以行政公益訴訟為主。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)該積極探索行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵(lì)社會(huì)組織作為行政公益訴訟的主體之一來進(jìn)行探索。

葛楓提出，社會(huì)組織舉報(bào)到檢察機(jī)關(guān)，要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，如檢察機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由不提起的話，社會(huì)組織作為主體發(fā)起行政公益訴訟，符合立案條件，法院應(yīng)當(dāng)立案。

新老法律不銜接影響案件受理

據(jù)葛楓介紹，大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)訴中油燃料油股份有限公司等7被告海洋污染案中，大連海事法院依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法裁定原告不符合起訴資格，不予受理。同樣是針對(duì)溢油事件提起的訴訟，“綠發(fā)會(huì)訴康菲石油中國有限公司及中海石油(中國)有限公司海洋污染案”卻被法院依據(jù)環(huán)保法受理。

“海洋環(huán)境保護(hù)法第90條第二款規(guī)定，‘對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！@條規(guī)定如何與新環(huán)保法第58條規(guī)定銜接成為亟需解決的立法問題。”葛楓表示。

錢從哪來到哪去問題仍未解決

經(jīng)費(fèi)不足是影響環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟原因之一。

據(jù)葛楓介紹，環(huán)保組織從事環(huán)境公益訴訟需要資金支持。據(jù)她介紹，環(huán)保組織在進(jìn)行環(huán)境公益訴訟過程中，除了要承擔(dān)鑒定評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)外，還要承擔(dān)調(diào)查人員的調(diào)查費(fèi)用等等。

王社坤、馬榮真透露，近一半的環(huán)保社會(huì)組織年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算不到50萬元，大部分環(huán)保社會(huì)組織的年度預(yù)算都在100萬元以下。環(huán)境公益訴訟成本動(dòng)輒數(shù)百萬元，對(duì)大部分環(huán)保組織來說負(fù)擔(dān)很重。

除了環(huán)保組織從事公益訴訟“錢從哪來”的問題仍沒有解決外，葛楓認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費(fèi)用的使用管理及監(jiān)督機(jī)制尚需建立。也就是說，“錢到哪去”的問題也未解決。

從江蘇泰州1.6億元天價(jià)公益訴訟到近期中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在山東勝訴的大氣污染案，葛楓表示，2015年結(jié)案的個(gè)案大都涉及修復(fù)及生態(tài)損害賠償費(fèi)用的使用、管理和監(jiān)督。她建議，應(yīng)該鼓勵(lì)在個(gè)案實(shí)踐中探索適合我國和各地方情況的管理和監(jiān)督模式。“但無論是何種模式，其中最重要的是這類資金要接受包括原告在內(nèi)的社會(huì)各界的監(jiān)督，保證資金的使用透明公開?！备饤髡f。