新華社布魯塞爾４月７日電新聞分析：歐盟整改難民庇護政策前景并不樂觀

新華社記者孫奕

歐盟委員會６日決定，著手修訂以《都柏林協(xié)定》為核心內(nèi)容的難民庇護政策，以減輕希臘、意大利等“前線國家”的難民潮壓力。專家認為，盡管這是歐盟直面政策漏洞的積極改革方向，但歐盟內(nèi)部分歧較難調(diào)和，決策程序繁復，落實效力恐要打折扣。

歐委會建議，改革的選項一是廢除原先難民在赴歐“首站”申請避難的規(guī)定，改由歐盟統(tǒng)籌安排，把難民按比例分配到歐盟成員國；選項二是保留原有“首站”申請避難規(guī)定，但增設(shè)“公平校正機制”，一旦難民人數(shù)超出警戒值，便由歐盟出手把部分難民分配到其他成員國。

作為整改重點，規(guī)定避難者申請庇護標準的“都柏林體系”再次走向臺前。該體系確立了歐盟成員國審批避難申請的標準和機制，體系核心是１９９０年在愛爾蘭首都都柏林簽署的《都柏林協(xié)定》。

經(jīng)過兩次修訂，現(xiàn)行《都柏林協(xié)定》的核心內(nèi)容在于，避難者只能在入境歐盟的第一個成員國申請庇護，而這個成員國必須承擔避難者接待、難民資格審核等一系列責任。

去年夏天以來，通過地中海和巴爾干通道進入歐盟的難民數(shù)量激增，對希臘、意大利等歐盟“前線國家”造成巨大壓力。然而，很多難民并不想在“前線國家”申請庇護，而是向往待遇更好、對待難民較為開放包容的德國及北歐國家，導致“投機避難”情況嚴重。

中國人民大學國際關(guān)系學院教授王義桅分析，改革建議的方向是好的。但一般來說，歐盟很多想法好是好，但落實起來往往打折扣、拖延或不了了之。

王義桅認為，現(xiàn)在２８個歐盟成員國經(jīng)濟發(fā)展不一致，競爭力有差異。以“前線國家”希臘為例，希臘本身面臨嚴重債務(wù)危機，缺乏足夠的金錢和精力接收避難者；捷克、波蘭等中東歐國家擔心難民影響本國民眾就業(yè)，在宗教、社會融入上對難民也有看法，所以很難配合協(xié)調(diào)攤派難民；而德國、北歐國家經(jīng)濟預(yù)期較好，也需要勞動力，所以對難民往往開出較優(yōu)惠條件。

他表示，難民危機自去年爆發(fā)以來，歐盟內(nèi)部對難民政策分歧不斷。現(xiàn)在歐委會再提改革建議，不少國家甚至已經(jīng)厭倦了。

事實上，根據(jù)歐盟決策程序，從建議提出到成員國最終履行落實，往往歷時漫長。這次歐委會提出的建議將于４月２１日在成員國內(nèi)政部長例行會議上討論。其后，歐委會需在夏季之前拿出最終正式建議草案。接下來，歐盟成員國首腦需要進行協(xié)商，決定是否將建議方案提交歐洲議會表決。由此可見，改革方案推進前景“關(guān)卡重重”，未來每一次磋商都將是成員國討價還價的“舞臺”。

去年以來，歐盟領(lǐng)導人就難民問題召開的會議有１０多次，出錢出力的倡議也不勝枚舉，可實效總是乏善可陳。去年５月，歐盟提出難民轉(zhuǎn)移“配額制”，但這一提議在拖延近４個月后才勉強通過，成員國答應(yīng)兩年內(nèi)轉(zhuǎn)移安置總計１６萬名難民。但最新數(shù)據(jù)顯示，被轉(zhuǎn)移安置的難民也就１０００人左右。

王義桅說，歐盟領(lǐng)導力往往需要英法德三大國帶動和協(xié)調(diào)。但英國目前和歐盟關(guān)系若即若離，甚至要公投脫歐；以往較有擔當?shù)牡聡瑢﹄y民接受程度較大，帶有吸引勞動力紅利的私心，和不少國家意見相左，在難民危機中反而成為詬病的對象；其他國家的民粹主義也有上升趨勢。

他說，歐洲難民危機的根源是敘利亞等西亞北非國家的動蕩局勢。盡管敘利亞政治和解進程并不以歐盟意志為轉(zhuǎn)移，但歐盟和有關(guān)國家必須持續(xù)在推動地區(qū)穩(wěn)定上真正拿出誠意和有效手段。

“總體來看，歐盟領(lǐng)導力在下降。解決難民問題光靠攤派，沒什么效力。要在歐盟內(nèi)部凝聚共識解決難民危機，未來挑戰(zhàn)依然嚴峻。”他說。

歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，２０１５年，逾１２０萬人在歐盟２８個成員國首次申請避難，人數(shù)是２０１４年的兩倍多。