在農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)較好的地區(qū)開(kāi)展承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，對(duì)于完善農(nóng)村承包土地權(quán)能、提高農(nóng)民貸款的可得性具有積極作用。近來(lái)，通過(guò)對(duì)湖北武漢、寧夏平羅等試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)過(guò)程中，應(yīng)加快建立健全相關(guān)配套機(jī)制，特別是在設(shè)立抵押權(quán)時(shí)應(yīng)區(qū)分普通農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體兩類(lèi)主體，訂立內(nèi)容不同的抵押合同。

農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的主體可分為兩類(lèi)，一類(lèi)是普通農(nóng)戶(hù)，另一類(lèi)是家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。前者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于自有，可以用承包期內(nèi)剩余期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押。金融部門(mén)出于防范和降低風(fēng)險(xiǎn)的考量，一般會(huì)對(duì)剩余期限再打一個(gè)折扣。比如，平羅縣的金融機(jī)構(gòu)一般將剩余期限折半處理，農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款額=土地資產(chǎn)價(jià)格×面積×二輪承包剩余期限×1/2。而對(duì)于家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是流轉(zhuǎn)而來(lái)的，盡管土地流轉(zhuǎn)合同期限較長(zhǎng)，很多截止到二輪承包期末，但新型經(jīng)營(yíng)主體支付流轉(zhuǎn)費(fèi)一般是一年一付。可以認(rèn)為，只有在新型經(jīng)營(yíng)主體支付流轉(zhuǎn)費(fèi)以后，經(jīng)營(yíng)權(quán)才真正實(shí)現(xiàn)讓渡。那么，新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)際上只占有當(dāng)年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，其抵押貸款期限應(yīng)為1年，且要經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)出農(nóng)戶(hù)同意，額度也只能以1年的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)計(jì)算。新型經(jīng)營(yíng)主體可以在第二年歸還貸款和支付流轉(zhuǎn)費(fèi)后再次申請(qǐng)貸款。可見(jiàn)，由于普通農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)占有的情況不同，區(qū)分兩類(lèi)主體訂立抵押合同可以有效降低金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)放貸意愿。

在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)剛剛起步，相關(guān)配套制度還不健全，嚴(yán)重影響了交易雙方的積極性和試點(diǎn)工作的開(kāi)展，亟須在以下幾個(gè)方面完善相關(guān)制度安排。

完善土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制。開(kāi)展土地資產(chǎn)評(píng)估，是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的重要前提條件。當(dāng)前，各地普遍缺乏土地資產(chǎn)評(píng)估的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，抵押資產(chǎn)價(jià)格一般根據(jù)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格簡(jiǎn)單計(jì)算，存在一定程度的失真。對(duì)此，可以依托地方建立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)機(jī)制，也可以依托專(zhuān)業(yè)評(píng)估公司開(kāi)展抵押土地資產(chǎn)評(píng)估工作。各地可以結(jié)合實(shí)際，制定包括土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、種植品種、設(shè)施投入、地理?xiàng)l件等指標(biāo)的科學(xué)評(píng)估辦法。

建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。抵押資產(chǎn)能否有效處置，是關(guān)系農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一旦抵押貸款出現(xiàn)問(wèn)題，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須有順暢的處置渠道，才能分散金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。目前，各地土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)比較滯后，亟須建立農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押處置機(jī)制。地方政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，重點(diǎn)完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)體系，確保待處置的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠被及時(shí)納入土地流轉(zhuǎn)體系再次流轉(zhuǎn)。

建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，且風(fēng)險(xiǎn)較高。而農(nóng)地抵押貸款資金規(guī)模小，在資產(chǎn)評(píng)估、處置機(jī)制不健全的情況下，如果風(fēng)險(xiǎn)完全由金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶(hù)承擔(dān)，就會(huì)影響雙方積極性。對(duì)此，應(yīng)推動(dòng)地方建立市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。在試點(diǎn)初期，可以由政府和金融機(jī)構(gòu)共同出資建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但政府承擔(dān)的比例不宜過(guò)高，否則可能出現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)放松前置審查，甚至信貸雙方合謀騙貸等道德風(fēng)險(xiǎn)。

建設(shè)農(nóng)村信用體系。從當(dāng)前試點(diǎn)情況看，決定金融機(jī)構(gòu)是否貸款給農(nóng)戶(hù)的主要因素并不是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是農(nóng)戶(hù)的歷史信譽(yù)、產(chǎn)業(yè)前景、償還能力等。這仍然屬于一種信用貸款，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行增信，而未獨(dú)立承擔(dān)起抵押品的角色。在相關(guān)配套制度缺乏的試點(diǎn)初期，這具有一定的合理性。這就要求各地推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，為各類(lèi)主體開(kāi)展農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供信用支撐。

（作者單位：湖南大學(xué)法學(xué)院）