電影《老炮兒》最近正在各地上映，而其中一段沖突劇情的設(shè)置，讓所有看過(guò)的人都印象深刻：片中無(wú)照經(jīng)營(yíng)的燈罩兒被城管沒(méi)收了工具，一急之下就砸了執(zhí)法車的尾燈，而因此被惹怒的執(zhí)法人員順手也掌摑了燈罩兒，導(dǎo)致場(chǎng)面登時(shí)僵住，圍觀群眾也越來(lái)越多。

藝術(shù)來(lái)自生活的提煉，影片現(xiàn)實(shí)主義的描寫構(gòu)造出了一個(gè)可能每天都發(fā)生在我們身邊的場(chǎng)景。在這個(gè)場(chǎng)景里，兩組矛盾被凸顯出來(lái)，一邊是城市管理的嚴(yán)格執(zhí)法與社會(huì)底層的謀生手段在沖突，另一邊是城管執(zhí)法權(quán)威與城管公眾形象出現(xiàn)了背離。

在我國(guó)加速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，這樣的轉(zhuǎn)型陣痛無(wú)可避免。但同時(shí)另一個(gè)問(wèn)題也被提了出來(lái)：當(dāng)城市日趨成熟發(fā)達(dá)，我們的城市管理體制還是否跟得上發(fā)展的步伐？2015年年尾，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，意味著現(xiàn)行的城管體制已經(jīng)到了需要改變的時(shí)刻。

日常一線執(zhí)法嚴(yán)重依賴“臨時(shí)工”，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)力濫用

“到處是小攤小販占道，居民就投訴城管不作為；但真的執(zhí)起法來(lái)，又會(huì)有人指責(zé)不給人活路。”這是基層城管執(zhí)法人員常有的抱怨。因?yàn)閳?zhí)法對(duì)象特殊，城管從誕生之日起，就沒(méi)有停止過(guò)與小販的沖突。然而，部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，特別是“臨時(shí)工”的大量存在導(dǎo)致的粗暴執(zhí)法，更是火上澆油，成了公眾和媒體抨擊的頑疾。

在多地采訪中記者發(fā)現(xiàn)，許多地方的城管局都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，需要大量聘用協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，一些地方的編制內(nèi)人員只占全部人員的1/10，導(dǎo)致出現(xiàn)城管執(zhí)法人員人力資源結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。

即使根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年印發(fā)的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》中關(guān)于“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)，按城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五另行配備。特大城市和旅游、開(kāi)放城市可適當(dāng)增加人員配備”的規(guī)定，全國(guó)一線大城市也基本上沒(méi)有配備充足的城管執(zhí)法人員，其他城市更是捉襟見(jiàn)肘。

事實(shí)上，城管隊(duì)伍在組建之初曾有過(guò)細(xì)致的編制方案，根據(jù)當(dāng)時(shí)城市的規(guī)模和人口數(shù)量，并結(jié)合當(dāng)時(shí)城管的職責(zé)范圍確定。可是10余年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化在加速，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與行政編制“只減不增”存在突出矛盾，以致許多地方有編制的執(zhí)法人員大部分都是機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，日常一線執(zhí)法嚴(yán)重依賴“臨時(shí)工”，這成為了執(zhí)法權(quán)力濫用的誘因。

城管“難作為”的背后，夾雜有一些職能部門的不作為

城管權(quán)力既然容易被濫用，那城管的權(quán)力到底大不大？街面上迎頭碰上的執(zhí)法場(chǎng)面，媒體上有沖擊力的圖片，都或許放大了城管實(shí)際能夠行使的權(quán)力。

10多年前，城市管理的執(zhí)法權(quán)一直處于“九龍治水”的局面，例如工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等都擁有各自的執(zhí)法權(quán)。但多頭執(zhí)法不可避免地造成一些部門趨利避害、挑肥揀瘦，形成了“有利的爭(zhēng)著上，無(wú)利的繞著走”。

為解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法空白問(wèn)題，1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)行政處罰法，確立了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度。2002年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)絕大部分城市都已開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，個(gè)別地方已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

但真正在執(zhí)法中，城管依然還在遭遇執(zhí)法尷尬。專家認(rèn)為，政府對(duì)城管部門的過(guò)度使用，是造成其有時(shí)執(zhí)法“執(zhí)不下去”的主要原因。采訪中有城管部門負(fù)責(zé)人表示，城管接手了很多“剩余權(quán)力”：一些地方政府把很多本不屬于城管的事項(xiàng)交給了城管，同時(shí)有許多部門將自己管不了、不愿管的“燙手山芋”也都拋給了城管，但在銜接配合中卻出現(xiàn)了脫節(jié)的情況。

城管“難作為”的背后夾雜有一些職能部門的不作為。

城市執(zhí)法體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，明確了城管的改革方向

剛剛發(fā)布的城市執(zhí)法體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)，針對(duì)過(guò)去城管工作實(shí)際中的突出問(wèn)題，在理順管理體制、優(yōu)化執(zhí)法力量、提高執(zhí)法水平等多個(gè)方面明確了改革方向。

具體怎么改？各地其實(shí)早就開(kāi)始了探索。

在陜西西安市的蓮湖區(qū)，乘坐執(zhí)法車穿梭于大街小巷的城管執(zhí)法人員制定出了一整套標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法的規(guī)范：不許罵人，不許動(dòng)手，執(zhí)法要先亮證，不得單獨(dú)一個(gè)人執(zhí)法，有條件用執(zhí)法記錄儀取證的必須取證……在多年執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以總結(jié)，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為和執(zhí)法流程做出了細(xì)致的規(guī)定。

目前，城管執(zhí)法行為的依據(jù)往往散落于各類地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，城市管理領(lǐng)域缺乏一部統(tǒng)一、規(guī)范的城市管理法，一線執(zhí)法人員經(jīng)常抱怨在行政執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有底氣。“不少地方城管局法制部門力量薄弱，法學(xué)背景工作人員還較為匱乏。”蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局工作人員表示，一旦出現(xiàn)行政處罰案件法律適用錯(cuò)誤、處罰幅度失當(dāng)、處罰程序違法，則行政訴訟敗訴的可能性極高。

因此針對(duì)行政處罰的隨意性，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局還專門為常見(jiàn)72種違法行為“量身定制”了一套《城管執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法讓執(zhí)法有了依據(jù)、準(zhǔn)則和支撐，減少了沖突的可能性。”蓮湖區(qū)紅廟坡街道執(zhí)法中隊(duì)中隊(duì)長(zhǎng)陶靖說(shuō)。

城市管理不只是“城管”，還需要實(shí)行協(xié)商共治

“城市管理”不等于“城管”。不久前結(jié)束的中央城市工作會(huì)議指出，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深入推進(jìn)城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

2014年9月，北京市石景山區(qū)被確定為城市管理體制改革試點(diǎn)區(qū)，力圖打開(kāi)“城市病”綜合施治的突破口。

“治理‘城市病’存在三大問(wèn)題：一是多頭管理、多頭執(zhí)法，‘八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽’；二是權(quán)責(zé)配置不合理，有職有權(quán)的政府職能部門‘管得了但看不見(jiàn)’，而無(wú)職無(wú)權(quán)的街道辦事處‘看得見(jiàn)卻辦不了’；三是城市管理缺乏社會(huì)協(xié)同，往往形成‘政府干著、群眾看著，政府很努力、群眾不認(rèn)同’。”石景山區(qū)城市綜合管理委員會(huì)主任馮重北說(shuō)。

為此，石景山區(qū)建立城市管理系統(tǒng)歸口管理機(jī)制，將區(qū)環(huán)保局、園林綠化局、公園管理中心、城管執(zhí)法局等等都?xì)w于新設(shè)立的城市綜合管委會(huì)管理，以此堵住互相推諉扯皮現(xiàn)象的源頭。

同時(shí)，為解決“看得見(jiàn)”與“辦得了”的矛盾，石景山區(qū)在體制改革中，將職能下沉到街道，城管執(zhí)法局街道執(zhí)法隊(duì)以街道管理為主，而公安、食藥、安監(jiān)、環(huán)保、工商等常駐單位則抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，常駐街道開(kāi)展綜合執(zhí)法。

管理好一座城市，當(dāng)然也不能只是政府一頭熱。石景山區(qū)的五芳園社區(qū)是一個(gè)有600戶居民的老舊小區(qū)，小區(qū)內(nèi)遍布了118個(gè)居民私搭亂建的鐵皮棚子，由于涉及居民眾多，拆違難度極大，10多年間始終沒(méi)有得到解決。石景山區(qū)實(shí)施改革后，執(zhí)法部門、有鐵皮棚子居民代表、無(wú)鐵皮棚子居民代表三方召開(kāi)協(xié)商會(huì)，并在協(xié)商中取得了拆除違建的共識(shí)，但同時(shí)也要另建車棚以解決居民后顧之憂。會(huì)后，居民主動(dòng)拆除自建鐵皮棚子，使這樣一個(gè)困擾10多年的老大難問(wèn)題得到妥善解決。

“城市治理中只有實(shí)行協(xié)商共治，才能扭轉(zhuǎn)以往基層執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象尖銳對(duì)立、而其他利益相關(guān)方卻作壁上觀的現(xiàn)象。” 馮重北說(shuō)。

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城市管理 體制改革

匡定管理職責(zé)。城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等。

明確主管部門。國(guó)務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)地方各級(jí)政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化。

綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會(huì)同中央編辦指導(dǎo)地方整合歸并省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)市縣兩級(jí)政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置。

推進(jìn)綜合執(zhí)法。重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問(wèn)題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責(zé)分工。

——摘自《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》