“建筑工人工傷維權(quán)”是全國政協(xié)社法委從2013年開始一直跟蹤的專題。在全國政協(xié)的推動下，國家四部委于2014年12月出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作的意見》（人社部發(fā)[2014]103號，以下簡稱“103號文件”）。2015年12月21日至25日，全國政協(xié)社法委組織委員赴湖南、湖北兩省就“進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險工作”開展監(jiān)督性調(diào)研。調(diào)研的重點就是103號文件的貫徹落實情況。

調(diào)研組由全國政協(xié)社法委駐會副主任呂忠梅帶隊，邀請人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家安監(jiān)總局、全國總工會等部委有關(guān)同志參加。

這是一次監(jiān)督之行，也是一次解惑之行。調(diào)研組不僅對相關(guān)情況進(jìn)行了詳盡的詢問，發(fā)現(xiàn)了政策執(zhí)行過程中存在的一些共性問題，與相關(guān)部門共同探討解決問題的辦法，還及時地解惑答疑，指導(dǎo)地方正確理解103號文件精神，充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督和參政議政的職能。

“按項目參保”落實到位許多問題就會迎刃而解

保障建筑工人享受工傷待遇的前提，是要保證每一個建筑工人特別是建筑農(nóng)民工都在工傷保險覆蓋范圍內(nèi)。如何實現(xiàn)“全覆蓋”？103號文件有重大突破，即“按項目參保”。

我國《社會保險法》第33條規(guī)定“職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費。”這表明社會保險法的保障范圍僅針對企業(yè)職工，同時也意味著非企業(yè)職工不能享受國家工傷保險待遇。建筑行業(yè)絕大多數(shù)農(nóng)民工都不是建筑企業(yè)職工。但眾所周知，這是一個高工傷風(fēng)險行業(yè)。建筑行業(yè)涉及量大面廣，多種用工、尤其是臨時用工更符合建筑企業(yè)生存和發(fā)展需要，不可能也不必要使所有工人都成為建筑企業(yè)職工，實踐中大量存在的轉(zhuǎn)包、分包、勞務(wù)派遣，呈現(xiàn)出建筑行業(yè)人員流動性強(qiáng)、用工形式靈活、周期短等特點，如果簡單按照工傷保險法的要求以企業(yè)職工辦理工傷保險，顯然不現(xiàn)實。調(diào)研組成員，全國政協(xié)委員李藍(lán)就談到，他年輕時曾當(dāng)過一段時間的建筑工人，還發(fā)生過兩次工傷，“那時，我跟著師傅當(dāng)鋼筋工，一年要走十幾個工地，難道要上十多次保險嗎？根本做不到。”

如何解決這個問題？2014年年初，由全國政協(xié)副主席盧展工帶隊，全國政協(xié)社法委組織開展多次調(diào)研，當(dāng)時就了解到，北京、江蘇、湖南等省市針對建筑業(yè)管理及用工方式特點，很早就探索“以項目為單位參加工傷保險，按工程總造價的一定比例繳納工傷保險費用。”比如，2007年湖南省人社和住建兩部門就聯(lián)合發(fā)布文件，明確規(guī)定省內(nèi)進(jìn)行建筑施工活動的所有建筑施工企業(yè)統(tǒng)一以工程項目按屬地原則參保，工程項目施工期限為企業(yè)參保有效期限，保險范圍覆蓋施工現(xiàn)場內(nèi)所有務(wù)工人員。長沙市吸納了建筑意外傷害險的優(yōu)點，實行“按項目參保、不計名”的參保繳費辦法，建筑企業(yè)參保積極性明顯提高。

湖南等地在建筑業(yè)工傷保險先試先行的做法，為103號文件確定“按項目參保”提供了寶貴的經(jīng)驗。

2014年12月，103號文件出臺，第一條就有這樣的規(guī)定：“針對建筑行業(yè)的特點，建筑施工企業(yè)對相對固定的職工，應(yīng)按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工，按項目參加工傷保險。”為了保證按項目參保落到實處，103號文件還規(guī)定：“建設(shè)單位在辦理施工許可手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)提交建設(shè)項目工傷保險參保證明，作為保證工程安全施工的具體措施之一；安全施工措施未落實的項目，各地住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不予核發(fā)施工許可證。”按項目參保可以說是103號文件的最大亮點，是針對特殊行業(yè)和特殊人群，對社會保險法的有益補(bǔ)充，因此受到相關(guān)人士的一致好評。

然而，調(diào)研中了解到，在落實“按項目參保”過程中，各地執(zhí)行情況有所差別。在湖南省四廳局轉(zhuǎn)發(fā)103號文件后，湖南省湘潭市新開工的建筑工程項目參保率達(dá)到100%。湘潭市人社部門聯(lián)合住建部門出臺了適宜建筑行業(yè)參加工傷保險的實施細(xì)則。明確規(guī)定，項目開工至竣工時段工作流動人員都屬于參保對象。從目前情況來看，工作取得了突破性進(jìn)展，聯(lián)動機(jī)制已形成。該市建筑行業(yè)參加工傷保險工作的難題得到真正破解。

而在湖北武漢，建筑業(yè)農(nóng)民工參保的實際效果并不理想。該市2015年城建新開工項目2125個，在建項目近萬個，從業(yè)農(nóng)民工50余萬人。但是，由于依然按照人員參保的傳統(tǒng)方法進(jìn)行統(tǒng)計，無法準(zhǔn)確知道到底有多少項目參加了工傷保險。

“問題出在哪里？”調(diào)研組組長呂忠梅當(dāng)即指出，這是因為沒有認(rèn)真準(zhǔn)確按照103號文件規(guī)定，進(jìn)行按項目參保的統(tǒng)計，人社部門與住建部門的聯(lián)動機(jī)制尚未真正建立。“還是按過去的老辦法，按用人單位參保，按人數(shù)參保，效果必然差強(qiáng)人意。”

聽了調(diào)研組的分析后，武漢市人社局副局長張成仁點頭稱是，并表示：“我們對103號文件學(xué)習(xí)不夠，回去要認(rèn)真領(lǐng)會文件精神，進(jìn)一步改進(jìn)工作措施和方法。”

“按項目參保”是安全生產(chǎn)必備條件不是行政許可

如何保證“按項目參保”，103號文件給出了行之有效的措施———將參加工傷保險作為核發(fā)施工許可證和安全許可證的必要條件。

但此條規(guī)定在一些地方執(zhí)行遇到了阻力，原因是有些人認(rèn)為將辦理工傷保險作為核發(fā)施工許可證的前置條件，不符合《建筑法》的相關(guān)規(guī)定。“是不是與政府簡政放權(quán)相違背？”調(diào)研中，也有不少人發(fā)出這樣的疑問。

對此，調(diào)研組反復(fù)強(qiáng)調(diào)，按項目參保是作為安全生產(chǎn)檢查的必要條件之一，不是行政許可的前置條件。在103號文件制定過程中，四部門就此問題與國務(wù)院法制辦進(jìn)行過銜接，該條與《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定并無沖突。呂忠梅說，在全面深化改革過程中，必須要簡政放權(quán)，減少行政審批是簡政放權(quán)的重要內(nèi)容。但行政審批并非“一減了之”，該減的必須減，不該減的堅決不能減。簡政放權(quán)旨在讓市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，減少行政干預(yù)，因此，減的是不能讓市場機(jī)制發(fā)揮作用、為部門和地方利益設(shè)置的各種審批。但工傷保險、安全生產(chǎn)等，是政府應(yīng)該發(fā)揮作用的地方，也是政府必須履行的職能，這樣的審批不僅不能減，還要進(jìn)一步加強(qiáng)。因此，住建部門應(yīng)該把好關(guān)，切實落實這項措施，這是做好建筑業(yè)工傷保險工作的關(guān)鍵。

呂忠梅還表示：“全國人大啟動《建筑法》修訂時，我們會提出修法建議，建議把這項措施以法律的形式固定下來。”

工傷保險：真的比不上商業(yè)保險嗎？

調(diào)研中了解到，103號文件落實還有一個難點，就是一些建筑企業(yè)已經(jīng)購買了商業(yè)保險，不愿再參加工傷保險，從而增加了工傷保險擴(kuò)面征繳的難度。

調(diào)研組在湖北武漢實地調(diào)研了兩家企業(yè)。中建三局是一家大型國有建筑企業(yè)，據(jù)副總經(jīng)理李勇介紹，目前，該局在全國范圍為農(nóng)民工繳納工傷保險項目355個，繳納金額8000萬元，涉及農(nóng)民工15萬人；同時，為農(nóng)民工繳納意外傷害保險項目591個，繳納金額9000萬元，涉及農(nóng)民工17萬人；兩項保險有重復(fù)交叉。

山河集團(tuán)是一家大型民營建筑企業(yè)，據(jù)介紹，該家企業(yè)沒有參加工傷保險，在全國的12個區(qū)域公司，都是按當(dāng)?shù)匾?guī)定購買團(tuán)體意外險，少數(shù)項目部還購買了其他險種。該企業(yè)還在內(nèi)部建立了工傷賠付基金，保證每一位工傷人員能夠得到比商業(yè)保險多30%的賠付。

從企業(yè)的角度，中建三局建議：進(jìn)一步梳理相關(guān)政策法規(guī)，統(tǒng)一政策，消除重復(fù)繳納相關(guān)保險費用的規(guī)定；進(jìn)一步明確按項目參加工傷保險的程序和操作方法；進(jìn)一步簡化理賠手續(xù)，實現(xiàn)快速理賠。可借鑒商業(yè)保險操作模式，以項目團(tuán)體名義購買，一旦發(fā)生工傷事故，只要有證據(jù)證明該人員是項目人員，就能進(jìn)入理賠程序。

針對企業(yè)反映的問題，調(diào)研組成員、人社部工傷保險司司長劉梅說，工傷保險是法定社會保險，2011年修改后的《建筑法》第48條規(guī)定“建筑施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業(yè)為從事危險作業(yè)的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”進(jìn)一步明確了建筑業(yè)工傷保險的法律地位，意外傷害保險由強(qiáng)制險改為鼓勵性保險。這方面已經(jīng)不存在任何法律上的障礙。

劉梅說：“工傷保險按項目參保后，在參保方式上與團(tuán)體意外險已沒有區(qū)別，在賠付上也一樣，只要是在施工過程中遭遇了事故傷害，都可以認(rèn)定。這也是對103號文件正確理解的一項重要內(nèi)容。在快速認(rèn)定、快速理賠方面，各地要積極探索。這方面，湖南已經(jīng)準(zhǔn)備在全省出臺相應(yīng)的管理辦法加以明確，希望湖北在這方面也進(jìn)行積極的探索。”

劉梅還談道，相對于意外傷害險，工傷保險保障性更強(qiáng)，以死亡為例，一般意外傷害險也就賠付二三十萬元，而工傷保險僅一次性工亡補(bǔ)助金就是按上一年度全國人均可支配收入的20倍，2015年是近60萬元，每年都會遞增。對于遭受工傷的職工，工傷保險不僅保當(dāng)期，還要保長期，不僅保職工個人，還保職工的家屬。因此，一定要有長遠(yuǎn)的眼光。對工傷保險的屬性、優(yōu)勢要有更多理解。

“應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大工傷保險的宣傳力度。把工傷保險的重要性和優(yōu)越性告訴大家。”“要通過宣傳，強(qiáng)化企業(yè)參加工傷保險的自覺性。”聽了劉梅的介紹后，調(diào)研組的委員們紛紛建議。薄紹曄委員還建議：工傷保險也要向商業(yè)保險學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)商業(yè)保險多年來積累的快速認(rèn)定、快速理賠，尤其是風(fēng)險源頭控制等方面的經(jīng)驗，讓少出工傷事故、不出工傷事故成為每個建筑企業(yè)的價值追求。

結(jié)余不是越多越好

工傷保險應(yīng)提高統(tǒng)籌層次

調(diào)研中，每次聽完情況介紹后，李藍(lán)委員總會追問：“工傷保險支出多少？基金結(jié)余量有多大？”

李藍(lán)委員之所以追問這個問題，就是希望各地能真正落實工傷保險基金“以支定收，收支平衡”的相關(guān)規(guī)定。

劉梅說，“以支定收，收支平衡”是工傷保險的籌資原則。其中要綜合考慮多種因素，確定合理費率。人社部門應(yīng)有這樣一個意識，結(jié)余不是越多越好，要根據(jù)以往歷史數(shù)據(jù)有一個合理的測算。目前，人社部已經(jīng)部署了在全國開展降低保險費率的工作，以減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。根據(jù)總體降低費率的要求，建筑業(yè)工傷保險費率也會有所考慮。

“湖北省統(tǒng)籌層次是怎樣的？”調(diào)研組成員、住建部工程質(zhì)量安全司副司長曲琦問，當(dāng)?shù)弥皇恰笆屑壗y(tǒng)籌”時，曲琦說，費率的測算與統(tǒng)籌層次是有關(guān)聯(lián)的，如果沒有一個省級統(tǒng)籌或省級調(diào)劑，只在一個很少的范圍去統(tǒng)籌，地方上的保險費率恐怕很難降下來。目前，工傷保險全國統(tǒng)籌還做不到，但最好能適當(dāng)提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，提高抗風(fēng)險能力。

工傷維權(quán)：工會、法律援助要齊上陣

在湘潭市調(diào)研時，湘潭市總工會反映：在工傷保險事故處理中，律師代理費過高，有的風(fēng)險代理費高達(dá)30%，讓工傷職工很難承受。

“司法部門有援助體系，一般律所也都有法律援助義務(wù)。工會要與法律援助機(jī)構(gòu)形成對接機(jī)制，把為工傷職工維權(quán)的體系整合好。”呂忠梅馬上接過話來。

施杰委員也介紹說，目前，律師援助經(jīng)費有保障，投入空前，力度很大。很多工會組織都與援助律師建立合作關(guān)系，要進(jìn)一步把這些信息共享起來，把聯(lián)動機(jī)制建立起來，還要通過宣傳讓被保障人知曉，讓農(nóng)民工有平等享受法律服務(wù)的機(jī)會。

呂忠梅說：“做好建筑業(yè)工傷保險工作，擴(kuò)面征繳也是手段而不是目的，最終是要將農(nóng)民工工傷權(quán)益保障落到實處。因此，還需要各部門通力合作，做好每個環(huán)節(jié)的工作，特別是解決好政策落實的‘最后一公里’問題，這是重中之重。”