中國地方債風(fēng)險有多大(市場觀察)

　　總量低于警戒線 問責(zé)機制須加強

　　今年以來，中國對地方政府債務(wù)實行限額管理，同時明確了債務(wù)警戒線，管理效果凸顯。財政部部長樓繼偉日前透露，2015年地方政府債務(wù)總體上風(fēng)險可控。有關(guān)機構(gòu)預(yù)計，按照當前的管理方式，2016年我國地方政府債務(wù)風(fēng)險仍將可控，各省級地方政府債務(wù)率明顯加重的可能性整體較低，但部分區(qū)域仍將面臨一定的風(fēng)險。

　　規(guī)模控制有手段

　　對于去年中國地方債情況，據(jù)全國人大常委會專題調(diào)研組的報告，從債務(wù)結(jié)構(gòu)來看，2014年末全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元中，省級、市級和縣級(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))分別占比為14%、42%和44%。從舉借主體看，主要是融資平臺、政府部門和機構(gòu)、事業(yè)單位及國有企業(yè)。從借款來源看，主要是銀行貸款、BT等應(yīng)付款、地方政府債券、企業(yè)債券、信托、中期票據(jù)和短期融資券等。從債務(wù)期限看，2015年至2017年到期的占54%，2018年及以后年度到期的占40%，以前年度逾期債務(wù)占6%。

　　借的錢主要投向了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)，以及改善民生、保護生態(tài)環(huán)境方面。

　　今年是中國地方債管理頗有成效的一年，樓繼偉介紹，經(jīng)全國人大批準，國務(wù)院確定了2015年地方政府債務(wù)限額16萬億元，債務(wù)率為86%，低于100%的警戒線。樓繼偉稱，對地方政府債務(wù)實行限額管理，是建立地方政府債務(wù)規(guī)模控制長效機制的重要舉措，有利于充分發(fā)揮各級人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督作用。

　　今年中國還將地方政府債券置換存量債務(wù)額度增至3.2萬億元，實現(xiàn)了對當年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右。

　　“今年發(fā)行了6000億元新增地方政府債券，此舉有利于‘穩(wěn)增長’；將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理；完善了地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制；加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管。”樓繼偉總結(jié)說。

　　局部風(fēng)險仍需防范

　　雖然總體風(fēng)險可控，但專家指出，現(xiàn)階段經(jīng)濟下行壓力大，地方土地出讓收入持續(xù)下滑，償債能力下降，個別地區(qū)債務(wù)存在發(fā)生局部風(fēng)險的可能性。

　　統(tǒng)計顯示，目前有多個省份的地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率接近風(fēng)險警戒線。從已披露數(shù)據(jù)的10個省(區(qū)、市)來看，2015年年末浙江省以9188.3億元的債務(wù)限額居于首位，僅隨其后的是貴州省。

　　事實上，規(guī)范地方政府債務(wù)管理并非易事。樓繼偉說，地方政府違規(guī)舉債、變相舉債仍有發(fā)生，監(jiān)管難度較大。比如，一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等；個別金融機構(gòu)繼續(xù)為地方政府違規(guī)舉債提供支持，并要求政府進行擔(dān)保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發(fā)生。

　　此外，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制任務(wù)艱巨。

　　四項措施筑“防火墻”

　　當前，我國地方債務(wù)風(fēng)險防控機制還不夠健全。此外，目前針對債務(wù)結(jié)構(gòu)和比例的指標少，不能全面反映各地債務(wù)實際償還能力。

　　為進一步防范風(fēng)險，財政部欲再筑4道“防火墻”。據(jù)了解，這些措施包括：規(guī)模控制，督促地方政府落實限額管理，地方政府的債務(wù)余額不得突破已經(jīng)批準的限額；落實償貸責(zé)任，督促地方政府統(tǒng)籌預(yù)算資金，償還政府存量債務(wù)，必要時可處置政府資產(chǎn)；發(fā)行地方政府債券，置換到期債務(wù)，降低利息負擔(dān)，緩解當期的償債風(fēng)險；鼓勵地方將有收入來源的項目通過政府和社會資本合作的模式進行改造。

　　全國人大提出，要建立規(guī)范的舉債融資機制，明確各級地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)，政府擔(dān)保僅限于依法對外債轉(zhuǎn)貸提供擔(dān)保，其他任何形式的債務(wù)或擔(dān)保舉債都屬于違法；按照國家“十三五”規(guī)劃安排和宏觀調(diào)控需要，考慮東、中、西部地區(qū)實際，因地制宜地制定地方政府債務(wù)長期規(guī)劃并安排新增債務(wù)，避免一刀切。

　　此外，全國人大還建議，地方政府難以自行償還債務(wù)時，本級和上級政府要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機制，必要時可參照“鄉(xiāng)財縣管”方式，由上級財政接管下級財政，切實化解債務(wù)風(fēng)險，并追究相關(guān)人員責(zé)任。