姚雯/漫畫

■環(huán)保部部長陳吉寧：要徹底解決環(huán)評“紅頂中介”問題，決不允許“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”。

■黑龍江省人大城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護委員會環(huán)保處處長孫長慶：現(xiàn)在的環(huán)評報告書編得越來越厚，成本高，實用性較差，把關不嚴格，執(zhí)行效果不佳！

■全國人大代表吳青：環(huán)評法若修改，應該緊跟修改后的環(huán)保法，修改為施工、建設、投產必須符合已申報的環(huán)評文件。具體來說，應該堅持“三同時”制度：建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

11月30日，北京發(fā)布今年首個霧霾橙色預警;12月1日，再次發(fā)布霧霾橙色預警。來自中國氣象局的消息，從11月27日開始，北京空氣嚴重污染過程已持續(xù)4天。北京環(huán)保部門表示，此輪污染為今年以來最嚴重的污染過程。不僅僅是北京，這些天，我國的很多城市都經歷了“十面霾伏”。

環(huán)境是典型的公共產品，無人能“獨善其身”。保護生態(tài)環(huán)境，事先的規(guī)劃符合環(huán)保要求才是源頭治本之策。規(guī)范這一領域的法律，是2003年實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(下稱“環(huán)評法”)。2015年1月1日，修改后的環(huán)保法實施，這讓已運行了12年的環(huán)評法更加需要與時俱進，修法之聲日隆。

環(huán)評不到位，工程仍上馬，利益根源在哪兒

如今，建設項目上馬前，公眾首先會質疑:“有環(huán)評嗎?”然而，有業(yè)內人士不諱言，縱然是做了環(huán)評的項目，也很可能因盤根錯節(jié)的利益根源，存在諸多違規(guī)行為。

2015年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項巡視情況，指出該部存在的問題主要集中在建設項目環(huán)境影響評價方面:未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評服務市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評機構資質審批存在“花錢辦證”情況，把關不嚴、批而不管、越權審批……

第十一屆全國人大常委會副委員長陳至立和環(huán)保部副部長潘岳也曾多次批評，有的環(huán)評機構順從業(yè)主的意愿，把法律要求的獨立環(huán)評，完全變成業(yè)主建設愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學立場。

問題的根源在哪兒?中國環(huán)境科學研究院研究員趙章元分析指出:一是利益，現(xiàn)在的環(huán)評制度規(guī)定，費用由企業(yè)直接支付給環(huán)評機構，這就有很大的彈性，企業(yè)可以多給也可以少給。企業(yè)抓住這點，可能會多給環(huán)評機構一些錢，再通過私下交易，環(huán)評也就很容易通過。二是一些政府部門不作為，不愿意加強環(huán)評監(jiān)管，抱有“多一事不如少一事”的心態(tài)。同時，某些當?shù)卣泊嬖诘胤奖Ｗo行為，為了保障企業(yè)納稅，增加財政收入，在地方納稅大戶出現(xiàn)環(huán)境違法等問題時，也不會嚴格管理。

對此，中國政法大學環(huán)境法學教授曹明德認為:“一方面環(huán)評機構作為事業(yè)單位，基本都隸屬于各地環(huán)保局，跟環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。而另一方面，由于建設項目的業(yè)主單位是委托方，導致環(huán)評工作的埋單人事實上是企業(yè)或項目業(yè)主。因此，大多數(shù)環(huán)評項目基本都會順利通過也就不足為奇了。”

“比如公眾參與部分，環(huán)保部門只看有沒有足夠多的簽字，而沒有調查這些簽字是真是假，這就給偽造提供了空間。”北京市人大代表、中國政法大學污染受害者援助中心主任王燦發(fā)如是說。

2005年，時任國家環(huán)保總局環(huán)評司司長的祝興祥曾表示，一些省市的調查表明，縣以下企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)評法執(zhí)行率只有30%至40%。此外，環(huán)評法規(guī)定的行政處罰種類單一，主要以罰款為主，罰款數(shù)額又過低，一般罰款額在20萬元以下，而企業(yè)用于加強和改進環(huán)保設施的費用遠遠高于罰款。

據(jù)媒體報道，2012年6月至10月期間，環(huán)保部對全國501家環(huán)評機構“資質、人員、質量”情況現(xiàn)場抽查發(fā)現(xiàn)，部分機構存在環(huán)評質量審核體系不健全、內部管理制度執(zhí)行不到位、環(huán)評專職技術人員管理不符合要求、環(huán)評文件編制質量較差等問題。

“現(xiàn)在的環(huán)評報告書編得越來越厚，成本高，實用性較差，把關不嚴格，執(zhí)行效果不佳!”長期從事環(huán)保監(jiān)督工作的黑龍江省人大城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護委員會環(huán)保處處長孫長慶表示。

2015年3月7日，在十二屆全國人大三次會議的記者會上，環(huán)保部部長陳吉寧表態(tài)，要堅決查處一批未批先建、擅自變更的環(huán)評違法行為，要把違法企業(yè)納入誠信“黑名單”，把情節(jié)惡劣的企業(yè)移交司法。要徹底解決環(huán)評“紅頂中介”問題，決不允許“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”。

環(huán)評法允許“先建后報”，與環(huán)保法相沖突

我國的環(huán)境影響評價工作起步于1979年，當時頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中就已納入了該內容。有資料稱，江西省的永平銅礦是首家開展環(huán)境影響評價的項目。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式施行于2003年9月1日。

環(huán)境評價，是規(guī)劃或者建設項目的前置性審批條件。作為項目上馬的一個門檻，它通過不讓污染企業(yè)通過環(huán)評的方式，阻止其進入市場運營。“預防為主、源頭控制”是其核心精髓和基本功能。

國家環(huán)保局(環(huán)保部前身)首任局長曲格平曾直言:“環(huán)保部真正的、最大的權力是環(huán)評，因為項目環(huán)評這一關過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”

2015年3月，全國兩會上，全國人大代表、北京市金杜(廣州)律師事務所合伙人吳青提出，環(huán)保法都已經修改了，環(huán)評法中有些內容直接與其發(fā)生沖突，必須修改。

吳青在議案中寫道，修改后的環(huán)保法增設“政策環(huán)評”制度，極大地擴大了環(huán)評范圍，而環(huán)評法對環(huán)評范圍的規(guī)定與環(huán)保法相沖突。此外，修改后的環(huán)保法規(guī)定了建設項目防治污染設施應當符合已批準的環(huán)評文件，而環(huán)評法允許“先建后報”的規(guī)定，顯然與修改后的環(huán)保法相沖突。

有業(yè)內人士表示，修改后的環(huán)保法規(guī)定，除涉及國家秘密和商業(yè)機密外，應當全文公開環(huán)境影響評價報告書，而環(huán)評法僅規(guī)定建設單位在報批環(huán)評報告前應舉行聽證會等，對審批機關是否應公開環(huán)評報告全文并無規(guī)定。因此，環(huán)評法在環(huán)評報告公開方面缺乏與環(huán)保法對接的條文。

此外，環(huán)評法僅規(guī)定建設單位在對建設項目性質、規(guī)模、防治污染設施等進行重大變動后需要重新報批環(huán)境影響評價，而無需符合此前首次批準的環(huán)評文件。“這變相允許了建設單位先建后報，與新環(huán)保法有明顯的矛盾沖突。”吳青在議案中寫到。

針對環(huán)評法第31條，北京大學資源、能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁指出，根據(jù)這一條，建設單位未履行環(huán)評程序并不直接引發(fā)行政處罰，而是被要求“限期補辦”。而一旦允許“補辦”環(huán)評，就會給地方政府和企業(yè)大開方便之門。即使在要求補辦環(huán)評時被主管部門責令停止建設，但其對環(huán)境的不利影響也已經造成，難以恢復原狀。

全國人大環(huán)資委指出，2008年全國人大常委會對環(huán)境影響評價法進行了執(zhí)法檢查，從該法第31條規(guī)定實際執(zhí)行的情況看，這一條影響了環(huán)境影響評價制度的有效實施，也損害了法律的嚴肅性和權威性。

其實，早在2011年3月舉行的十一屆全國人大四次會議上，周曉光等30位代表就曾提出議案，建議修改環(huán)評法。當時的環(huán)保部認為，議案所提關于未批先建項目限期補辦環(huán)評手續(xù)的規(guī)定，各方面對此批評意見相當集中。

不久前，陳吉寧表示，要啟動環(huán)評法的修改工作，希望環(huán)評法的修改能夠列入人大的工作計劃。

環(huán)評過程缺乏第三方監(jiān)督，應修法補漏

修改環(huán)評法時不我待，但究竟應該怎么改?

“應該把環(huán)評審批權交給大眾。”中國政法大學環(huán)境法學教授曹明德認為，環(huán)評法若修改，應該讓有公信力的第三方機構獨立開展環(huán)評工作，而不是由主管他們的環(huán)保部門來批準報告和審批環(huán)評。

他還建議，建立對環(huán)評機構和環(huán)評從業(yè)人員的追責懲罰機制，追究違法批準環(huán)評報告的機構和負責人的行政和刑事責任。

孫長慶也強調，法律責任部分也應進行修改，加入“按日連續(xù)計罰”等最新處罰措施。

吳青代表提出，為避免“先建后報”“先建后批”等行為，環(huán)評法若修改，應該緊跟修改后的環(huán)保法，修改為施工、建設、投產必須符合已申報的環(huán)評文件。具體來說，應該堅持“三同時”制度:建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

環(huán)保項目“自然大學”的聯(lián)合發(fā)起人馮永峰呼吁，環(huán)評法的修改應該“保持‘環(huán)評前置’不動搖”，不能以簡政放權的名義帶動各地淡化“環(huán)評前置”的地位。

“環(huán)評法應全面修改有關公眾參與的條文，充分擴大公眾對環(huán)評程序的參與范圍、監(jiān)督范圍，以及環(huán)評報告的公開范圍，以符合現(xiàn)行環(huán)保法律體系的發(fā)展趨勢。”吳青、曹明德等均建議。

馮永峰更是強調，“公眾的參與不夠，會給未來埋下很多隱患。”他認為，公眾參與是環(huán)評工作中最關鍵、最核心的一環(huán)，環(huán)評法的修改應該首先考慮。

“環(huán)評過程缺乏公眾監(jiān)督，缺乏開放透明，也是環(huán)評可以隨意造假的原因之一。因此，應當大力鼓勵當?shù)毓姟⒚耖g環(huán)保組織和環(huán)保志愿者參與到一些建設項目的前期論證中。”北京大學教授張世秋認為。（曹眾）