原標(biāo)題：從中央到地方 全面二孩落地至少要經(jīng)歷四個(gè)程序

　　從中央到地方相應(yīng)的跟進(jìn)措施應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)，盡量縮短時(shí)間差，避免一些矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)；

　　要增加跟生育相關(guān)的公共服務(wù)，兒科、產(chǎn)科、婦產(chǎn)科醫(yī)院等醫(yī)療資源的投入和配置。要大力發(fā)展兒童照料的社會(huì)服務(wù)。要增加教育資源的投入，優(yōu)化教育資源的分布，這樣可以減輕家庭的負(fù)擔(dān)；

　　具體的規(guī)劃和政策都要考慮這些問題，后續(xù)的工作包括修法、政策制定以及各種社會(huì)事業(yè)的安排等，還有很多工作要做。

　　十八屆五中全會(huì)決定，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策。二孩政策的正式落地，讓不少想再生一個(gè)孩子的家庭為之雀躍。

　　不過，政策是放開了，如何調(diào)整、修訂相關(guān)法律法規(guī)，仍是一個(gè)備受關(guān)注的問題。

　　以“單獨(dú)二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經(jīng)歷4個(gè)關(guān)鍵程序：第一關(guān)：中共中央的決定；第二關(guān)：國(guó)務(wù)院制定調(diào)整意見，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；第三關(guān)：各地實(shí)施方案報(bào)批；第四關(guān)：地方人大修訂計(jì)生條例。國(guó)家衛(wèi)計(jì)委下屬的中國(guó)人口與發(fā)展研究中心主任姜衛(wèi)平在接受媒體采訪時(shí)表示，全面落實(shí)該政策還需等待各地人大修改地方的法規(guī)之后，方可最終落地。

　　焦點(diǎn)問題一

　　何時(shí)能正式“生二孩”

　　現(xiàn)行的人口與計(jì)劃生育法提出：國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。

　　全面放開二孩后，上述法律規(guī)定是否需要修改？

　　在南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所所長(zhǎng)李建民看來，確有沖突之處。

　　“人口與計(jì)劃生育法以及相關(guān)條例有必要做相應(yīng)修改，還有一些管理細(xì)則也都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)整，比如準(zhǔn)生證制度、審批制度等。”李建民說。

　　南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院人口與發(fā)展研究所教授原新也向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示，人口與計(jì)劃生育法必須修改。

　　“允許生育二孩以后，第一孩和第二孩都不需要進(jìn)行審批了，實(shí)行‘備案’制度。所以，人口與計(jì)劃生育法中的條文就會(huì)與這些產(chǎn)生沖突。”原新說。

　　那么，“全面二孩”政策公布是否就意味著馬上可以合法生育二孩？

　　“我認(rèn)為，既然中央已經(jīng)作出這樣的政策，從現(xiàn)在開始，想生二孩的夫婦就可以生了。因?yàn)榉傻男抻喪且粋€(gè)程序問題，不應(yīng)當(dāng)由于程序問題而影響到家庭的利益。這些都是程序上的問題，我覺得不能成為延遲家庭生育的障礙。”李建民說。

　　“比如，各省都應(yīng)該修改地方條例，但是什么時(shí)候能夠修改完成，還沒有時(shí)間表。所以不能讓有需求的家庭一直等。”李建民說，“大家普遍關(guān)注這樣一個(gè)問題：假如非獨(dú)生子女家庭明天就生育二孩，還算不算超生？我個(gè)人理解應(yīng)當(dāng)不算作‘超生’。我的建議是，在這個(gè)問題上‘宜松不宜嚴(yán)’。”

　　“從中央到地方相應(yīng)的跟進(jìn)措施應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)，盡量縮短時(shí)間差，避免一些矛盾現(xiàn)象的出現(xiàn)。”中國(guó)人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授段成榮在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)提出了不同的看法，“在現(xiàn)行的法律法規(guī)條文沒有廢除之前，它應(yīng)當(dāng)是有效的，作為普通公民應(yīng)當(dāng)遵守，按照現(xiàn)行的規(guī)范來約束我們的行為。如果違反了現(xiàn)行規(guī)定，也有可能按照現(xiàn)行法律，承擔(dān)一定的后果。”

　　段成榮的意見是，國(guó)家的立法部門和各個(gè)地方應(yīng)當(dāng)盡快完成修法的過程。對(duì)于公民而言，則建議等到新的法律公布之后生育。“可以預(yù)期，這個(gè)過程肯定不會(huì)太長(zhǎng)，而且生育本來就是一個(gè)很長(zhǎng)的周期，這個(gè)矛盾出現(xiàn)的可能性還是比較小的。”段成榮說。

　　李建民也向記者強(qiáng)調(diào)說，從本質(zhì)上，該政策與人口與計(jì)劃生育法的立法精神不矛盾，但是各地條例中“限制只能生一個(gè)”的相關(guān)規(guī)定都應(yīng)當(dāng)修改，“所有以前跟中央最新規(guī)定內(nèi)容相悖的政策都應(yīng)該取消，在程序上沒有取消之前，至少現(xiàn)在就不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行了。原來鼓勵(lì)獨(dú)生子女的政策也應(yīng)改變，比如原來的獨(dú)生子女證和獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)就不應(yīng)該存在了”。

　　對(duì)此，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授陸杰華的建議是，首先，獨(dú)生子女獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)可以采取“老人老辦法，新人新辦法”。劃定年齡界限，不在育齡范圍內(nèi)的婦女還應(yīng)當(dāng)按照原來規(guī)定進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于一定年齡范圍內(nèi)的育齡婦女，自愿只生育一個(gè)孩子的不再進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

　　“另外，獨(dú)生子女費(fèi)也應(yīng)當(dāng)取消，這也得劃定一個(gè)年齡界限，按照年齡和生育能力采取繼續(xù)獎(jiǎng)勵(lì)或者取消獎(jiǎng)勵(lì)的措施。”陸杰華說。

　　焦點(diǎn)問題二

　　如何才能“放心生”

　　在政策出臺(tái)后，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人10月29日表示，下一步將修改完善相關(guān)法律法規(guī)，做好政策的銜接。

　　衛(wèi)計(jì)委表示，將加強(qiáng)生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務(wù)的供給。大力加強(qiáng)對(duì)存在特殊困難的計(jì)劃生育家庭幫扶力度；大力加強(qiáng)計(jì)劃生育基層基礎(chǔ)工作，做好出生人口監(jiān)測(cè)，確保全面二孩政策穩(wěn)妥扎實(shí)有序?qū)嵤?/p>

　　“十八屆五中全會(huì)決定提出全面放開二孩，是讓家庭在生育決策權(quán)上更有決定權(quán)，但現(xiàn)實(shí)是家庭仍未掌握生育決策的所有權(quán)。”李建民說，從目前來看，我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)于家庭的支持不夠，無論是從法律還是從社會(huì)政策上，都應(yīng)該體現(xiàn)出對(duì)家庭的支持。

　　在原新看來，全面二孩還涉及很多問題。

　　“比如，產(chǎn)假制度應(yīng)該調(diào)整，現(xiàn)在是98天產(chǎn)假，全面二孩之后，應(yīng)該考慮是否可以延長(zhǎng)產(chǎn)假。此外，提倡母乳喂養(yǎng)，是不是可以在工作場(chǎng)所設(shè)置育嬰室。”原新說，類似的社會(huì)扶助政策還有經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)福利政策，都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地跟全面二孩政策相配套。

　　對(duì)此，李建民也建議通過增加育兒補(bǔ)貼、延長(zhǎng)帶薪產(chǎn)假、對(duì)多子女家庭減免個(gè)稅等措施來鼓勵(lì)生育。

　　“第一，要增加跟生育相關(guān)的公共服務(wù)，兒科、產(chǎn)科、婦產(chǎn)科醫(yī)院等醫(yī)療資源的投入和配置。第二，要大力發(fā)展兒童照料的社會(huì)服務(wù)。第三，要增加教育資源的投入，優(yōu)化教育資源的分布，這樣可以減輕家庭的負(fù)擔(dān)。幼兒園入園難、學(xué)區(qū)房的狀態(tài)很不合理，要改變這種現(xiàn)狀，打破阻礙教育資源優(yōu)化配置的利益結(jié)構(gòu)。”李建民說。

　　此外，陸杰華建議說：“從獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策上，應(yīng)當(dāng)關(guān)注計(jì)劃生育特殊困難的家庭；另一方面，在對(duì)待婦女的待遇上，企事業(yè)單位不應(yīng)該對(duì)于生育二孩的婦女歧視，在工資、獎(jiǎng)勵(lì)、包括職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方面都應(yīng)當(dāng)是平等的。”

　　焦點(diǎn)問題三

　　是否會(huì)遭遇“落地難”

　　不論對(duì)于家庭個(gè)體，還是對(duì)于整個(gè)國(guó)家，迎接二孩的到來都將是一個(gè)考驗(yàn)。經(jīng)過多年的反復(fù)討論，中國(guó)謹(jǐn)慎并適度地走出了這一步，但同樣的，中國(guó)未來也將面臨人口增多帶來的上學(xué)難、就業(yè)難等問題。

　　在政策落地過程中，受訪專家均表示可能會(huì)遇到一系列問題。

　　各地方“政策落地”的時(shí)間差成為了專家普遍提到的問題。

　　“修改法律已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，人口與計(jì)劃生育法已經(jīng)在討論和修訂過程中了。但是具體到各省什么時(shí)候落地取決于各個(gè)省的情況，也要積極根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行修訂。我國(guó)大部分的優(yōu)惠、優(yōu)先、優(yōu)待政策基本上都是以地方規(guī)定為核心的，需要地方把這些政策作出梳理并進(jìn)行綜合調(diào)整。”原新說。

　　此外，陸杰華向記者提到，關(guān)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收也是一個(gè)問題。“比如，何時(shí)算是‘政策內(nèi)’,何時(shí)算是‘政策外’的，要從國(guó)家層面進(jìn)行統(tǒng)一。同時(shí)，針對(duì)大規(guī)模的遷移流動(dòng)人群，對(duì)于生育孩子的登記是按照屬地還是按照原居住地，這些需要探討。”陸杰華說，對(duì)再婚家庭的界定，如果雙方都有一個(gè)孩子應(yīng)該如何界定等一系列問題如何操作，都應(yīng)當(dāng)出臺(tái)國(guó)家層面的原則性、可操作的方案，以避免各地的差異。

　　此外，原新強(qiáng)調(diào)說，新政策出臺(tái)還要表明一個(gè)態(tài)度，可以生育二孩，但要限制三孩以上，“生二控三”，針對(duì)“控三”也應(yīng)該出臺(tái)一些法律、政策方面的規(guī)定。

　　“值得我們關(guān)注的是，在落實(shí)政策的過程中，各個(gè)區(qū)域、各個(gè)層面承擔(dān)的壓力程度有很大差別。比如，大量的年輕夫婦是以流動(dòng)人口的方式在城市生活，其中很多人符合條件可以生育二孩，但是由于他們的戶籍不在居住地，很多的公共服務(wù)都沒有把他們考慮在內(nèi)。”段成榮說，“當(dāng)大量流動(dòng)人口夫婦的孩子在城市里出生、成長(zhǎng)時(shí)，如果城市管理者在考慮未來公共服務(wù)的時(shí)候，仍只考慮戶籍人口而不考慮流動(dòng)人口，那么公共服務(wù)勢(shì)必會(huì)面臨更大的壓力，特別是一些主要城市以及特大城市。”

　　在段成榮看來，落實(shí)二孩政策必須落實(shí)“公共服務(wù)的均等化”，實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋，“我國(guó)的規(guī)劃、公共事業(yè)的安排、教育、衛(wèi)生等等重要民生領(lǐng)域公共服務(wù)的安排應(yīng)當(dāng)惠及全部常住人口，將可能出現(xiàn)的壓力和矛盾提前消化”。

　　“具體的規(guī)劃和政策都要考慮這些問題，后續(xù)的工作包括修法、政策制定以及各種社會(huì)事業(yè)的安排等，還有很多工作要做。”段成榮說。　□記者 趙麗 習(xí)生 谷朋