地下空間是城市發(fā)展的戰(zhàn)略性空間，是一種新型的國土資源，開發(fā)利用地下空間，是引導(dǎo)人車分流、減少環(huán)境污染、改進(jìn)城市生態(tài)的有效途徑。今年以來，市政協(xié)組織課題組，通過調(diào)研、視察、外出考察、召開專題協(xié)商會等方式，積極為破除因土地、交通帶來的“城市綜合癥”，拓展城市發(fā)展戰(zhàn)略新空間獻(xiàn)計(jì)出力。

　　巴城市地下空間開發(fā)利用取得了初步成績

　　近年來，巴中市委、市政府以解決交通難、停車難為抓手，巴城中心城區(qū)地下空間開發(fā)利用得到了初步發(fā)展。開發(fā)利用規(guī)模初現(xiàn)，目前，共審批地下建筑290萬平方米，其中地下停車260萬平方米，地下商業(yè)近20萬平方米，擬建地下人防工程8處9萬平方米，已建設(shè)1處近3000平方米。目前地下空間實(shí)際已開發(fā)利用27萬平方米。開發(fā)利用效益初顯，已開發(fā)建設(shè)地下停車場24萬平方米，地下商業(yè)3萬平方米，服務(wù)、營業(yè)額達(dá)2億元。規(guī)劃編制業(yè)已啟動，市規(guī)劃局牽頭編制的《巴城地下空間開發(fā)利用規(guī)劃》已經(jīng)多次修改完善。

　　巴城地下空間開發(fā)利用存在問題亟待解決

　　巴城地下空間開發(fā)利用起步較晚，整體發(fā)展相對滯后，處于初級、點(diǎn)狀、淺層開發(fā)階段，與其他城市相比仍存在極大差距。在單位土地面積上開發(fā)強(qiáng)度較小，目前開發(fā)利用總面積不到城市總面積1%；在類型與功能方面相對單一，多為地下停車場且多為地下一層，開發(fā)深度不能滿足城市發(fā)展的需要；在形態(tài)與布局方面空間布局獨(dú)立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機(jī)聯(lián)系，地下市政管線廊道沒有形成。究其原因：

　　一是開發(fā)認(rèn)識不足。調(diào)研表明，各級政府及有關(guān)部門對于開發(fā)利用地下空間的必要性、緊迫性、可行性和戰(zhàn)略性意義，都不同程度地存在認(rèn)識上的誤區(qū)和差距。有的領(lǐng)導(dǎo)簡單將民用建筑配建人防工程與地下空間開發(fā)利用的概念畫等號；有的將地下空間開發(fā)利用與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來；有的認(rèn)為地下空間開發(fā)利用技術(shù)難度大、投資高、收益慢，難下決心實(shí)施地下空間的開發(fā)，極大制約了巴中市的地下空間的開發(fā)利用。

　　二是規(guī)劃指導(dǎo)缺乏。目前巴中市地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃尚未編制出臺，更不用說詳細(xì)規(guī)劃，開發(fā)無序，大多各自為政，項(xiàng)目選址隨意性大，布局成點(diǎn)狀零散分布，地上、地下一體開發(fā)利用配套與銜接不夠。

　　三是統(tǒng)一協(xié)調(diào)不夠。目前巴中市城市地下空間建設(shè)管理隸屬于多個行政主管部門，缺乏綜合牽頭機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門的責(zé)任和權(quán)利，各職能部門和權(quán)屬單位各自為政，推諉扯皮，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、安全等方面沒有明確的主體進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)管，反復(fù)開挖、重復(fù)建設(shè)，城市“道路拉鏈”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

　　四是法律法規(guī)缺位。目前巴中市還沒有出臺關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用的系列政策法規(guī)，一方面造成無序開發(fā)、自由建設(shè)、多頭經(jīng)營狀態(tài)；另一方面在開發(fā)、經(jīng)營環(huán)節(jié)缺乏土地取得、產(chǎn)權(quán)設(shè)定、金融稅收等政策支持，融資渠道單一，多以政府投資、建設(shè)和管理，市場開發(fā)積極性不高，開發(fā)利用滯后。

　　科學(xué)開發(fā)利用城市地下空間

　　進(jìn)一步深化對城市地下空間開發(fā)利用重要性和必要性的認(rèn)識。國際建筑師協(xié)會主席莎拉曾經(jīng)說過，21世紀(jì)是開發(fā)利用地下空間的世紀(jì)。李克強(qiáng)總理日前開會部署，將改善“地下工程”提上改革日程。國辦發(fā)〔2014〕27號、國辦發(fā)〔2015〕61號相繼兩次已出臺文件，要求推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)。巴中市人均GDP超過2000美元，已具備小規(guī)模開發(fā)地下空間的條件。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，土地緊張、交通擁擠、人口增多、環(huán)境惡化等問題對城市的制約日益增大。如果對地下空間開發(fā)利用不足，工作力度不大，“城市綜合癥”尤其是土地、交通問題就會阻礙發(fā)展。要加強(qiáng)宣傳教育，充分認(rèn)識地下空間開發(fā)利用對于再造城市空間、發(fā)展城市交通、美化城市環(huán)境、繁榮城市經(jīng)濟(jì)方面的價(jià)值，改變長期以來城市建設(shè)重地上、輕地下的做法，把地下空間開發(fā)利用納入城市建設(shè)管理的重要內(nèi)容，每年邀請國內(nèi)外有關(guān)地下空間開發(fā)利用的專家學(xué)者，開展專題講座，組織由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)的考察團(tuán)，赴國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市參觀考察。

　　盡快編制出臺巴城地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃和分項(xiàng)規(guī)劃。地下空間開發(fā)利用具有不可逆性，為避免因規(guī)劃滯后帶來的資源浪費(fèi)，建議在城市總體規(guī)劃和分區(qū)詳規(guī)的框架范圍內(nèi)，結(jié)合城市道路規(guī)劃、城市防震減災(zāi)規(guī)劃，聯(lián)合各管線單位和地下室、隧道等利用單位，編制出臺巴城地下空間開發(fā)利用總體規(guī)劃，并把地上地下、居民建筑和公共設(shè)施等有機(jī)規(guī)劃。要注重規(guī)劃的前瞻性，高起點(diǎn)規(guī)劃，尤其是要保證興文新區(qū)、恩陽新區(qū)要有地上、地下兩張地圖，同時(shí)將軌道交通納入規(guī)劃。要注重規(guī)劃的整體性，要立足于整體地上地下空間的功能、區(qū)域、形態(tài)等布局，實(shí)現(xiàn)地上地下空間一體化規(guī)劃編制。要注意規(guī)劃的法定性，規(guī)劃制定后要通過制度和法律程序保障規(guī)劃的延續(xù)性和規(guī)劃落地。要注重規(guī)劃的科學(xué)性，在規(guī)劃體系、內(nèi)容和原則要體現(xiàn)地上地下空間一體化、公共空間連通及網(wǎng)絡(luò)化、基礎(chǔ)設(shè)施集約化和廓道化、平戰(zhàn)一體化，建立一個基于地上地下空間的城市空間形態(tài)優(yōu)化模式，從經(jīng)濟(jì)可行性方面出發(fā)，建議老城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管溝，興文新區(qū)、恩陽新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管廊。

　　建立和完善城市地下空間開發(fā)利用的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。地下空間開發(fā)利用，需建立綜合協(xié)調(diào)制度，整體協(xié)調(diào)利益關(guān)系的準(zhǔn)則、方法和程序，只有建立政府牽頭、多部門負(fù)責(zé)、市場及民間參與的專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，才能實(shí)際推動和引導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行。建議成立由市人民政府分管副市長任組長的巴中地下空間開發(fā)利用協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，下面常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全市地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃、政策和法規(guī)的制定，負(fù)責(zé)對具體項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、管理和開發(fā)建設(shè)過程中問題的協(xié)調(diào)，督促檢查規(guī)劃、政策和法規(guī)的實(shí)施與落實(shí)情況，特別是統(tǒng)籌各類市政管線普查、備案、規(guī)劃、建設(shè)和管理。在協(xié)調(diào)原則上，應(yīng)堅(jiān)持公益優(yōu)先，發(fā)揮市場積極性并作為推動力量；在職責(zé)分配上，政府要負(fù)責(zé)監(jiān)管和提供綜合服務(wù)；在決策機(jī)制上，要實(shí)行市場推動、專家咨詢、部門監(jiān)管、政府最終決策的制度；在具體運(yùn)行中，應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、部門合作，統(tǒng)一審批、部門配合，統(tǒng)一實(shí)施、綜合利用原則，確保地下空間開發(fā)利用步入法制化規(guī)范化軌道。

　　加快研究制定城市地下空間開發(fā)利用的法規(guī)政策。現(xiàn)有法律和規(guī)章對地下空間資源及其開發(fā)利用給出了若干規(guī)定，但還缺乏明確相互間關(guān)聯(lián)性的具體條文，這在實(shí)際操作中存在理解上多義性和模糊性的問題，不利于管理、協(xié)調(diào)、投資、規(guī)劃建設(shè)的有序性的整體效果的實(shí)現(xiàn)。建議借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和做法，加快地下空間開發(fā)利用法律法規(guī)的研究制定，明確地下空間的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，制定出臺規(guī)劃、防空和地下空間土地取得、使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)歸屬、出讓價(jià)格、優(yōu)惠政策等相關(guān)管理文件。同時(shí)，制定地下空間開發(fā)環(huán)境保護(hù)技術(shù)規(guī)范、內(nèi)部環(huán)境技術(shù)規(guī)范、防災(zāi)和安全技術(shù)規(guī)范，以及心理對策等技術(shù)規(guī)范。地下綜合體、管廓（溝）等復(fù)雜功能設(shè)施，也應(yīng)制定專門法規(guī)加以規(guī)范。

　　加快推進(jìn)巴城地下空間的開發(fā)利用。要明確開發(fā)利用思路，改善城市人口與土地矛盾，美化城市環(huán)境，完善城市功能配套。要確定開發(fā)利用推進(jìn)方式，按照誰投資、誰所有、誰受益、誰維護(hù)的原則，建立有償開發(fā)利用的市場運(yùn)作機(jī)制，利用多元化投資融資模式（如TOT、PPP等模式）促進(jìn)地下空間的有序開發(fā)利用。要明確目標(biāo)和步驟，要充分兼顧近期、中期、長期關(guān)系，立足長遠(yuǎn)，整體實(shí)施，分步推進(jìn)。近期要推動地下空間重點(diǎn)工程建設(shè)，樹好地下空間開發(fā)利用典范，目前，重點(diǎn)抓好將軍大道—二環(huán)路、紅軍路—回風(fēng)大橋、東門大橋—中楊大道、巴州大道—二環(huán)路、柳津大橋—二環(huán)路等地下重點(diǎn)工程，在地下空間產(chǎn)權(quán)界定、使用權(quán)出讓、綜合等方面進(jìn)行試點(diǎn)、試驗(yàn)、示范，探索經(jīng)驗(yàn)，并予以政策傾斜，以點(diǎn)帶面推進(jìn)開發(fā)利用。

　　政協(xié)委員及公民代表建言

　　王志國委員：引進(jìn)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對巴中市地下空間利用和管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)行專項(xiàng)普查和勘察，摸清家底，整合部門現(xiàn)有資源和規(guī)劃，前瞻性的編制巴中市地下空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；要制定巴州城區(qū)、經(jīng)開區(qū)、恩陽區(qū)地下空間開發(fā)規(guī)劃，形成三地地下空間互連互通的大格局，先建單位要按照專業(yè)規(guī)范預(yù)留地下互連互通工程接口，施工至頂上用地紅線或用地規(guī)劃條件明確的連通接口位置，后建單位要履行互連互通工程后的連通義務(wù)。

　　李雪委員：參照發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成立地下空間開發(fā)利用管理委員會，下設(shè)辦公室，明確各成員單位的職能、職責(zé)，強(qiáng)化統(tǒng)籌、分工協(xié)作，協(xié)同推進(jìn)地下空間開發(fā)利用各項(xiàng)工作。

　　呂朝陽委員：探索社會資本參與地下空間開發(fā)利用的新路徑，完善“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的投資融資機(jī)制，鼓勵采用單獨(dú)開發(fā)、合作開發(fā)、租賃開發(fā)等方式，投資建設(shè)地下商業(yè)街、大型地下綜合體和其它地下工程，按照誰投資、誰使用、誰受益原則，保障投資主體地下空間開發(fā)的土地使用權(quán)和建筑物、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、受益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和抵押權(quán)。

　　王立委員：巴城地下空間開發(fā)利用的綜合管理法規(guī)與政策建設(shè)滯后，建議堅(jiān)持急用先立原則，從當(dāng)前迫切需要解決的問題入手，逐步完善地下空間立法，如盡快研究制定巴城地下空間開發(fā)利用管理、規(guī)劃、建設(shè)等一系列政策和法律系統(tǒng)，以適應(yīng)巴城城市建設(shè)和社會發(fā)展的需要。

　　公民代表代昌軍：要特別注重地下空間開發(fā)利用建設(shè)和使用中的安全保障問題，要根據(jù)巴城地質(zhì)、地貌特征，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位對地下工程進(jìn)行專項(xiàng)設(shè)計(jì)，內(nèi)容要滿足國家、省、市有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程和規(guī)定，并層層報(bào)批、論證，建設(shè)中要采取有效的安全和防護(hù)措施。要加快建立巴城地下空間綜合信息網(wǎng)絡(luò)平臺，為科學(xué)開發(fā)利用提供信息支撐。